最高人民法院
非集体经济组织成员不能通过以物抵债方式受让集体组织宅基地上房屋
作者：唐青林 李舒 杨巍
阅读提示：本案发生的背景事实是城中村改造过程中，负责实施城中村改造的居委会向外举债，后通过订立以物抵债合同的方式，将改造后在宅基地上建设的房屋部分抵偿给债权人，该以物抵债合同是否有效？因涉及宅基地的流转问题，最高法院对此持否定态度。
裁判要旨
农村宅基地使用权不能自由流转，债务人通过以物抵债方式将宅基地使用权及房屋抵偿给非集体经济组织成员的债权人的，以物抵债合同无效，原借款关系未消灭，债务人仍应履行原借款关系项下的还款义务。
案情简介
一、2012年，北店街城中村改造指挥部向三江源公司借款，城关镇政府为担保人。
二、2013年，北店街城中村改造指挥部、北店街居委会与三江源公司签订《还款协议》，约定北店街城中村改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，北店街城中村改造指挥部在于沟河建设完工后划出一层商业房700平方米交给三江源公司，用于偿还所有本息。后北店街城中村改造指挥部撤销，权利义务由北店街居委会承担。
三、《还款协议》所涉及的抵债房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村宅基地上。
四、2015年，三江源公司与吴自民签订《债权转让协议书》，将全部债权及从权利转让给吴自民，并通知北店街居委会、城关镇政府。
五、吴自民向洛阳中院起诉，请求判令：北店街居委会、城关镇政府归还借款700万元及利息200万元。诉讼中吴自民死亡，其法定继承人闫景梅、吴晓乐、吴东洋参加诉讼。洛阳中院认为，还款协议系无效合同，北店街居委会应当继续承担还款责任。故判决：北店街居委会支付闫景梅、吴晓乐、吴东洋700万元及其利息，城关镇政府对北店街居委会不能清偿部分在二分之一范围内承担连带赔偿责任。
六、北店街居委会、城关镇政府不服，上诉至河南高院，主张《还款协议》不违反法律效力性强制性规定，应认定为有效，协议对双方权利义务做了终结，且已履行完毕，双方债权债务关系已经消灭。河南高院认为，吴自民及闫景梅三人均非北店街集体经济组织成员，《还款协议》因合同一方当事人不具备受领代物清偿标的物的主体资格而应认定无效，北店街居委会应按原借款权利义务关系承担还款责任。故判决：驳回上诉，维持原判。
七、城关镇政府仍不服，向最高法院申请再审，最高法院裁定：驳回城关镇政府的再审申请。
裁判要点
最高法院认定案涉《还款协议》无效的原因在于：首先，《还款协议》用于抵债的房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村宅基地上。根据地随房走的一般原则，案涉宅基地使用权将与房屋一并实现流转。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，宅基地属于农民集体所有。吴自民及闫景梅三人均非北店街集体组织成员，不享有该集体组织宅基地使用权，不能通过以物抵债方式受让该集体组织宅基地上房屋。因此《还款协议》的约定违反现行法律规定，应认定《还款协议》无效。
因《还款协议》自始无效，原借款关系并未消灭，故北店街居委会、城关镇政府仍应履行原借款关系项下义务。
实务经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、因农村宅基地使用权不能自由流转，故不能通过以物抵债方式将宅基地使用权及地上房屋抵偿给非集体组织成员。
值得关注的是，2015年全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，针对三十三个试点区域，“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”据此，试点区域的集体经营性建设用地使用权可以入市交易，但是宅基地等集体非经营性建设用地仍不允许入市交易。目前试点期限延长至2018年12月31日。
二、根据《担保法》及司法解释的规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不超过债务人不能清偿部分的1／2。
相关法律法规
《中华人民共和国物权法》
第一百五十一条 集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
法院判决
本案再审审查争议的焦点问题是《还款协议》的效力。本案原债权债务关系是借款关系，改造指挥部向三江源公司借款，城关镇政府为担保人。为清偿借款债务，改造指挥部、北店街居委会与三江源公司签订《还款协议》，各方确认截止2013年12月31日，改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，改造指挥部负责在于沟河建设完工后划出一层商业房柒佰平方米交给三江源公司，用于偿还所欠其所有本息。改造指挥部撤销后，权利义务由北店街居委会承担。《还款协议》约定以交付商业房代替原借款合同约定的偿还货币义务，以消灭原债权债务关系。原审查明，《还款协议》所涉及房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村集体土地上，没有相关规划审批手续，至今未交付闫景梅等三人。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十一条规定，农村集体土地作为建设用地，应当依照土地管理法等法律规定办理。根据地随房走的一般原则，案涉宅基地使用权将与房屋一并实现流转。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，宅基地属于农民集体所有。吴自民及闫景梅三人均非北店街集体组织成员，不享有该集体组织宅基地使用权，不能通过以物抵债方式受让该集体组织宅基地上房屋。故《还款协议》的约定违反现行法律规定。城关镇政府主张国家对宅基地流转限制呈放开趋势，但是双方签订《还款协议》时及至吴自民起诉之时，案涉农村宅基地使用权仍不能自由流转，故二审判决认定《还款协议》无效，并无不当。《还款协议》自始无效，原借款关系未消灭，吴自民请求北店街居委会、城关镇政府履行原借款关系项下义务应予支持。
吴自民与三江源公司签订的《债权转让协议》系当事人真实意思表示，并不违反法律规定。二审判决认定有效，亦无不当。
案件来源：嵩县城关镇人民政府、吴晓乐、闫景梅、吴东洋、嵩县城关镇北店街社区居民委员会借款合同纠纷申请再审民事裁定书，[最高人民法院（2016）最高法民申3285号]。
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