农村集体土地租赁

前 言

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,但其也具有“麻雀虽小五脏俱全”的特点,本文以村民委员会集体组织的资产管理为切入点简析农村集体土地出租面临的历史遗留问题及相对妥善解决的方案。

一、关于农村集体土地出租合同效力的法律分析

目前,浙江省范围内随着“三改一拆”工作的推进,棚户区拆迁安置工作的实施,伴随此类工作的开展往往会遇到集体土地的征收问题。但现实中很多这样的土地以出租等各种形式被占用,且大部分还用在非农建设。加之历史遗留的诸如执法不严、管理不到位、村委会随意订立租赁合同等问题,都不可避免地对政府征收工作造成了极大的影响。为此,首要的问题就是确认集体土地出租合同是否有效。

(一)农村集体土地租赁的合法性问题

《土地管理法》第四十三条第一款规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。

《农村土地承包法》第三十二条规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第三十三条规定,“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。

以上法律规定表明,农村集体经济组织(村民委员会)转让集体土地使用权的权限是受到法律限制的。首先,集体土地的使用仅限于兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡村公共设施和公益事业。其次,除特殊情况外,集体土地不得用于非农业建设。最后,土地承包经营权虽可依法流转,但仍不能改变其性质和用途。

目前的现状是出租的农村集体土地大多由承租人用于建设厂房、生产经营或是建设门面商铺等商业设施行为,显然该行为使集体土地的性质和用途发生了变化,是与我国法律关于农村集体土地的使用原则上只能用于农业用途的强制性规定所违背的。

(二)农村集体土地租赁的程序性问题

《土地管理法》第十一条第二款规定,“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权”。第十二条规定,“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续”。

《土地管理法实施条例》第四条第二款规定,“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权”。第六条规定,“依法改变土地所有权、使用权的,因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。依法改变土地用途的,必须持批准文件,向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行变更登记”。

以上法律规定表明,我国实行土地权属的法定登记制度,转让土地使用权必须进行变更登记,否则,不产生效力。目前农村集体土地出租大多未依法进行变更登记,应当是不产生效力的。

综合以上分析,目前大部分的农村集体土地租赁合同无论在内容上,还是在程序上都是违反我国法律、行政法规的强制性规定的,应推断为为无效合同。

但在现实中,对于上世纪八九十年代因兴办乡镇企业所遗留的农村集体建设用地使用权的出租行为,土地行政主管部门因无明确的法律依据多数未予查处。而且在司法实践中对于此类问题也存在较大的争议,法院系统对此的认知各地也不一,此类租赁合同在各级法院的诉讼中也不一定就被认定为无效合同。目前有很多的农村集体土地租赁就属于这种情况,如认定无效,往往会引起群体性上访、不稳定事件的连锁反应;如认定有效,则会造成征地成本过高,征地工作开展陷入僵局,陷政府于“两难”的选择境地。

二、关于确认合同无效或解除合同的法律分析

(一)提起合同无效的原告主体资格

根据我国民事法律规定的一般原则以及《合同法》第一百二十八条的规定,当事人可以通过和解或者调解解决合同争议,当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的,可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁,也可以向人民法院起诉。也就是说并不是所有的人都可以对合同效力进行主张,原则上只能由合同当事人来向法院主张。实践中,即使由于利益关系的驱动,很多出租集体土地使用权的村民组织(村民委员会)不愿意去法院诉讼确认合同无效,政府相关部门及其他组织也不能越俎代庖,来确定合同无效或代为向法院诉讼,这在法律上是没有依据的。

(二)关于合同无效的情况下相关财产的处置和责任分担

《合同法》第五十八条规定,“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任”;第五十九条规定,“当事人恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的,因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人”;《民法总则》第一百五十七条规定,“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后,行为人因该行为取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失;各方都有过错的,应当各自承担相应的责任。法律另有规定的,依照其规定”。

依据以上规定,由于目前农村集体土地租赁合同大多应属无效合同,当确认合同无效后,双方当事人有互相返还的义务。也就是说,村集体组织(村民委员会)一方向承租土地的第三方返还出租土地所取得的收益(多数为租金,但一般也仅返还余下租金),承租土地的第三方向村集体组织(村民委员会)返还所取得的集体土地使用权,自行拆除地上建筑物、构筑物,恢复土地原状。至于过错赔偿损失,则要根据具体的租赁合同进行过错分析。租赁双方对过错赔偿数额有争议的,可以协商解决,协商不成的,可以共同委托专业评估机构进行评估。人民法院也可以依据《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》组织评估,最终依法确定一方承担还是双方分担过错赔偿数额。

(三)合同有效的情况下合同解除损失的计算

《合同法》第一百零七条规定,“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”;第一百一十三条第一款规定,“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”;第一百一十四条第一款、第二款规定,“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金,也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。

依据以上规定,在合同有效的情形下,违约方应赔偿守约方的实际损失,具体数额标准应依据具体合同条款执行。大体上应包括违约所造成的实际损失、守约方的预期利益以及违约金等。

三、对擅自出租集体土地的处置

对非法租赁土地的处理

首先是协商解决。在政府主导下,由政府、村组、承租土地的第三方进行协商,达成一致意见后解除非法租赁合同。

其次是依法采取行政强制手段解决。《土地管理法》第七十三条规定,“买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”。第八十一条规定,“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收非法所得,并处罚款”。可见,土地管理部门可以依据以上的法律规定对非法出租农村集体所有土地行为进行查处,要求村民委员会及承租人解除租赁合同,责令限期改正,并可给予没收和罚款的行政处罚。另外,城市综合执法部门也可以以承租土地的第三方无用地报批手续、地上建筑无建筑规划手续认定为违法建筑为由,发限期整改及处罚通知,而后进行强制拆除。但必须指出的是,政府职能部门动用行政强制手段拆除后,由于承租方和村、组的租赁合同并未解除,承租方依然可以合同违约为由,向村民委员会提出赔偿要求。

第三是诉讼解决。由当事村委会或村民小组向法院提起民事诉讼,要求解除土地租赁合同或是确认租赁合同无效。提起此类民事诉讼后,法院可以对土地租赁合同的有效性进行审查和认定,并据此作出判决。

综上所述,想要妥善解决此类村集体出租集体土地用于非农建设以及其他不合规的租赁行为的历史遗留问题,以达到止讼宁人,案结事了的结果,仍需要通过乡镇人民政府、人民调解委员会等行政机关的居中调解,村民委员会与承租方的相互理解与体谅。

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