如何提高行政诉讼领域的诉讼效率——以“履行法定职责之诉”为视角

前言:目前行政诉讼领域,存在大量因原告诉讼程序不到位而被“裁定驳回起诉”案例,这类案例所对应的被诉行政行为无法及时得到法院的实体性审查,即行政机关所作行为无法及时得到司法机关对此的合法性审查,导致行政机关无法确认被诉行政行为究竟合法与否。本文以“履职之诉”为例,谈谈如何提高诉讼效率。

自2015年12月,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一,“政府职能依法全面履行”“宪法法律严格公正实施”已然是被该纲要明确为法治政府是否建成的衡量标准。而如何评价政府是否已经全面履职以及公正实施了法律,依笔者看来,最一目了然、最能让普罗大众有直观感受的便是法院的行政判决书。行政机关的被诉行政行为最终是否被人民法院确认无效、被撤销或是被确认违法,这都将成为我们最直观的评价依据。

根据笔者近两年的行政诉讼律师实务经验,不论是从本地区的案例,还是摘录自上传至网上的公开裁判文书,都能明显体会到我们律师在代理行政诉讼案件时在案件程序审查的问题上,碰的头破血流。

就“行政案件起诉条件”这一关键性诉讼程序问题,虽然《行政诉讼法》及其相关司法解释,已经采用列举法和排除法等方法做了较为详细的说明,但一旦遇到具体案件,原告方仍然可能陷入“诉不准、诉不对、重新诉”的尴尬境地。笔者结合本地区法院审判思路,以行政诉讼中的“履行法定职责之诉”为切入口,简析如何避免程序雷区,从而使得案件能够进入实体审查,进而提供诉讼效率。

一、履职之诉目前的司法现状

(一)履职之诉的大体分类情况

笔者通过“无讼案例”网站,以“不履行法定职责”作为案由,查询了以越城区本地行政机关作为被告近年的案件,共计66篇(因案例库上传不全,以及案由的等相关问题,统计数据会小于实际数据),根据案例关键词的分布情况制成如下图示,更能直观的感受履职之诉的分布情况。

据笔者对“公安”作为关键词的案例进行分析,其内容实质大部分仍旧是围绕拆迁安置而展开的。由此可见,本地区的履职之诉案件,绝大部分系“拆迁工作引发的纠纷”而引发,夹杂一些户籍、治安等案件。

鉴于绍兴地区近年来“三改一拆”项目的推进与实施,拆迁安置仍旧是政府的一大主要工作内容,对于因此而引发的行政履职之诉,我们必须谨慎对待。

(二)案件在法院层级的分布情况

就本文搜索到66篇案例而言,一审案例为33篇,二审案例为30篇,其他案例为3篇(异地管辖裁定书)。再结合全省的行政诉讼案例数据来看,案件审判数据存在“倒三角形”情况,即层级越高的法院审理案件数量越多,这就很容易得出一个结论:一审法院难以做到服判息讼,绝大部分案件会进而二审程序,但绝大部分二审案件却又都是维持原判。导致这类“必走二审程序”的原因有很多,比如说起诉条件问题、原告对法条的理解问题以及低额诉讼费问题。

(上图为绍兴地区案例)

(上图为全省案例)

(三)法院的裁判情况

仍以本文搜索到的本地区案例举例,其中裁定书有54篇(撤诉3篇、指定管辖3篇),判决书12篇。这样的数据比例,在民事诉讼领域非常罕见,但在行政诉讼领域却又非常常见。

(上图为绍兴地区案例)

(上图为全省案例)

究其原因,莫过于民事诉讼案件绝大部分都能得到法院的实体审查,最终对案件的双方当事人都有一个对与错、是与非的交代。但行政诉讼中,法院在审理案件的第一步往往是审查“原告的起诉是否符合行政诉讼起诉条件”,很多原告以及原告代理人便在这一步碰个头破血流,始终处于“徘徊在审判大门口而不得入”的尴尬情形。既然不能得到对与错、是与非的结论,那便一直诉、一直审。因个案不同、个体情况的不同,每个案件进入实体审查的时间也会不同,但这却着实导致了司法资源的浪费,也进一步导致了行政行为不能及时得到法院的最终评判,行政机关无法得知自己的行为究竟是对还是错,自身是否已经属于依法行政的后果。

二、履职之诉何以“屡屡碰壁”,不予实体审查

(一)错误理解利害关系的认定

1. 涉案标的物权利归属导致的利害关系人身份认定

此类案件往往多发于拆迁安置补偿过程中,因农村房屋的权属证明《集体土地使用权证》变更使用权人有其一套复杂的手续,并不像商品房那么简单。所以,导致农村房屋的买卖行为往往仅有协议,而不曾去办理变更登记。那么在买卖合同并未被依法认定无效之前,拆迁部门往往会根据双方自愿签订的协议,从而认定买受人为权利人予以安置补偿。鉴于此,买受人因得不到安置补偿,但房屋所对应的土地使用权证上的使用权人往往未曾变更,导致买受人错误理解其仍为房屋权利人,从而提起履职之诉,要求行政机关(拆迁部门)对其予以安置补偿。但无论从事实还是法律的角度,买卖人因买卖关系取得涉案房屋的权属,虽权证未经变更登记,但并不影响其作为房屋实际权利人,相应的出卖人也因此而不在是房屋权利人,该房屋的处置情况与其皆不存在法律上的利害关系,其要求行政机关履行法定职责也便成了无根之木、无源之水。

2. 涉案行政行为是否会影响行政相对人的实际权利义务

该类情况在“履职之诉”的案件中,原告往往是作为涉案行政行为的第三人出现,因相邻关系纠纷、同案不同罚而引发的举报、要求查处等行为导致相关行政案件成讼。比如说,在目前大力拆除违章建筑的环境下,同一个村或同一地块的人,案件情况是类似的,但行政机关在处罚时,因各种原因可能最后只处罚了A,而未处罚B。那么A提起一个履职申请,要求行政机关依法拆除B的建筑物,若行政机关未按A的心意办事,进而引发A的一个履职之诉。此类情况,在现实生活以及司法实践中屡见不鲜,根据相关法律规定,任何单位或个人都有权向主管部门举报或控告违法行为,但此处的举报人、控告人对行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告主体资格,根据《行政诉讼法》相关规定,其还应当具备“与行政行为具有利害关系”的要件。换句话说,只有当行政机关对其履职申请予以拒绝或是不依法履行行为,会侵害到申请人的合法权益,只有如此,申请人与被诉行政行为之间才会存在法律上的利害关系,才有权提起诉讼。那么如上述“没有一视同仁”的行政行为,从法律上而言,行政机关对B是否进行处罚以及处罚力度是否一致,皆不能说明与A存在利害关系。当然,果然说行政机关对于B的处罚结果直接影响到A的合法权益(譬如说,B的建筑物影响到A的通行、采光等权益),那么A应当就具备了“利害关系”这一起诉要件。

(二)违背行政机关“权责一致”原则

所谓“履职之诉”,即要求行政机关履行法定职责之诉,可见,这里的“职”应当是由法律规定的,而不是行政相对人自以为是的职责,也不是拍脑袋认为的职。以拆迁安置过程中,频发的此类案件举例。案例一:当“钉子户”张某遭遇房屋强制拆除时,其选择报警,认为有人侵害其合法财产权益,警方出警后查明该拆除行为系行政机关组织的拆迁工作,遂告知应向拆迁部门反应或通过法院诉讼,但并未阻止拆除行为。张某认为警方不履行法定职责系违法的不作为行为,导致其财产权益受损,从而提起诉讼。案例二:某街道作为拆迁工作实施部门对辖区内的相关区块进行拆迁,李某因政策原因未被计入安置人员,安置人员公示贴出后,李某表示不服。随后,其向区政府(该街道上级部门)提起履职申请,要求区政府确认其应当计入安置人员,区政府回复李某,表示该申请事项并非区政府法定职责,不应向区政府提申请。李某不满该回复,进而提起诉讼。人民法院在审理此类案件时,审判思路非常明确,所谓履职,必然是要向具有法定职责的行政机关申请才可以,而行政机关也只需要对其有法定职权的申请依法予以回复,若行政相对人向一个并没有法定职权或义务的行政机关提起所谓的履职申请,即使行政机关对此做出回复,并不当然由此可认定其具有法定职权,也当然就不能就此认定行政相对人有了原告资格。

(三)未达成履职之诉“前置条件”

1. 有无履职申请

根据《行政诉讼法》第三十八条之规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任”。虽然法条明明白白的规定在这里,但可惜的是,笔者在办理此类行政案件,很多原告在没有向行政机关提出履职申请或是没有证据证明曾经提出过,从而被法院认定是不符合行政诉讼起诉条件,进而裁定驳回起诉。原告在被驳回后,只能去提一个这样的申请,然后再次进入法院的审理环节,而此间浪费的时间、精力不可谓不多,不可谓不浪费。

2. 履职期限问题

根据《行政诉讼法》第四十七条第(一)之规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定”。由此可见,当行政相对人向行政机关提起履职申请之后,应当给予行政机关合理的履职期限。在笔者办理的案件中,就有申请人要求行政机关七日内对其履行安置补偿职责,七日届满后,立马向人们法院提起诉讼。最后,人民法院在收到我方提交的答辩状之后,直接依法书面审理,认为履职期限应当为两个月,原告在此期内提起诉讼尚未满足起诉条件,直接裁定驳回起诉。这样的裁定结果虽不影响案件的最终裁判,也不至于很浪费太多时间,但不得不说这样的结果着实让人哭笑不得。

(四)履职事项已被其他法律关系所羁绊

整理近年来本地区公开的司法判例,结合笔者自身办理的行政案件,不得不说,在履职之诉中,“行政相对人向行政机关提出申请,要求对其进行安置补偿”的案例非常之多。大致会存在两类情形,一是行政相对人认为其应当计入安置人口,而未被计入安置人口,但其所在户的其他人员是被认定为安置人员的,拆迁部门往往撇开这类人,直接与其所在户的其他成员就相关的被拆迁房屋签订《拆迁安置补偿协议》。二是行政相对人认为其房屋的确权面积远不止行政机关认定的,双方就无争议的部分先行签订《安置协议》,有争议的部分先行搁置。

上述两类情况,未被安置人员或未全额安置的人员提起履职申请,进而提起履职之诉,是否符合人民法院行政诉讼起诉条件,人民法院对此会否进行实体审查,绍兴中院与辖下的几个基层法院存在不同的司法观点,基层法院认为,符合起诉条件,就争议内容可以单独进行实体审查,但中级法院认为,因拆迁安置补偿事项的特殊性,该类情况应当受到生效《安置协议》内容的拘束,在《安置协议》尚且有效,未被依法撤销之前,就涉案房屋及所涉人员再次要求另行安置补偿,不符合法定的起诉条件,应当裁定驳回起诉。笔者在此建议读者慎重对待该类问题,结合本地区司法实践,该类问题的救济途径并没有想象中的那么多,可谓是“华山一条道”,仅此一条路,即“要求撤销与之相关的安置协议”。

三、履职之诉的正确打开方式

根据裁判文书网上公开的各级法院判例,结合本地区司法判例及笔者亲办案件感悟,在此对履职之诉的起诉条件做一个归纳总结:

第一,履职之诉,根据其法理可以得出,并不意味着只要行政相对人随便向任意一个行政机关提出任意的一个履职申请,该被申请的行政机关就有必须履行该申请的义务,也不意味着该机关“拒绝履行”说是“拒不答复”的不作为行为,行政相对人基于此就当然的享有诉权,具备可提“不作为之诉”的起诉条件。

第二,行政相对人提起履职之诉至少应当具备以下五个条件:

(一)前置申请程序

行政相对人应当是已经提出过履职申请,并且该机关逾期不作答复或是已经明确拒绝履行,具体可参考《行政诉讼法》第三十八条的相关规定。

(二)申请事项具有实体法上的请求权基础

该请求权基础可以产生于某些法律法规、某些行政机关的单方承诺或保证以及双方签字确认的行政协议。总而言之,便是行政机关依照申请人的申请可以做出一个独立的行政行为,而且该行为具有相应的法律和事实依据。

(三)权职责相一致原则

说的直白一点,就是行政相对人提出的履职申请是要向有管辖权的行政机关提出,而非随意找一个行政机关便提出申请。行政管辖权是行政机关活动的基础和范围,行政机关应当在执行法定职权的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务,也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个没有管辖权的行政机关随意提出一个申请,即便该行政机关予以拒绝或者不予回复,也不会使申请人当然地获取了诉权。

(四)被申请履行的行为应当是一个具体的、特定的行政行为

根据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定,行政机关所作出的行政指导行为、不产生外部法律效力的行为、过程性行为以及对他人权利义务不产生实际影响的行为,皆不属于行政诉讼受案范围,而履职之诉所要求的行政行为应当是特定的,能对他人权利义务造成影响的行政行为。

(五)与申请事项具备法律上的利害关系

行政机关对于行政相对人的申请予以拒绝,可能侵害的必须是属于申请人的合法权利、可具象化的权益。在申请不具备该权利的情况下,即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益,申请人作为个体也不必然就具有提起行政诉讼的权利。

综上所述,行政相对人作为原告提起“履职之诉”,最少要能满足上述五个基本条件,否则,必将面临被法院“裁定驳回起诉”的尴尬场面。

结语:本文虽然仅阐述了行政诉讼中较为常见的履职之诉的相关情况,但笔者希望通过此文向读者尤其是律师同行表达,行政诉讼中的起诉雷区非常之多,稍有不慎,便会陷入非常被动的情形。当然,打铁还需自身硬,唯有提高自身的业务水平,才能从容应当多项“程序雷区”,让行政案件别再有这么多的“裁定驳回起诉”。

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