内容提要：司法拍卖在执行阶段，发挥着相当重要的作用，可以说是体现着执行成效。法院执行拍卖的标的物种类繁多，动产、不动产不胜列举，但是提到一个特殊的标的“宅基地”，往往对法官、律师产生困扰，这正是本文选题目的之所在。基于《民法典》已施行，在此，笔者结合日常工作实际，谈一下农村宅基地在司法拍卖过程中的若干问题。主要分几部分展开：先提出对农村宅基地及地上所建房屋进行执行拍卖的法律依据，其次汇总当前主要理论观点和实务判决，并谈谈浙江做法，最后进行总结，提出合理的看法和建议。
关键词：农村宅基地、一户一宅、查封、强制执行、民法典
一、对农村宅基地及地上所建房屋进行执行拍卖的法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第251条第1款，一般情况下，对于被执行人的财产，在被执行人不积极履行法律文书确定的执行义务的情况下，法院有权对其财产采取强制执行措施用于履行债务。
《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查扣冻规定》）（法释[2020]21号）第2条，人民法院可以查封登记在被执行人名下的不动产，包括未经登记的建筑物和土地使用权。
《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《协助执行通知》）第24条规定了宅基地使用权执行的条件和程序，即人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。其中第2款规定，对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。
二、主要的学术理论观点
（一）反对农村宅基地使用权及附属房屋执行
1、宅基地限制流转、禁止抵押
有学者认为，《土地管理法》（2004修正）第63条系对于农村宅基地流转的禁止性规定，即农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……由于法律对此进行了禁止性规定，因此法院若对宅基地使用权及（或）附属房屋进行强制执行，将事实上造成农村宅基地流转的情形。
还有，《民法典》第399条规定了宅基地属于禁止抵押的财产范围，即“宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。”由于法律否定宅基地使用权流转的可能性，因此法院对于宅基地使用权进行强制执行缺乏合法性。
2.房地一体主义兼采“房随地走”
《民法典》第356条、357条（原《物权法》146条、147条）通过对建设用地使用权中“房随地走、地随房走”等房地一体处分原则强调的同时，对于农村宅基地具有适用上的相当性，即若转让农村宅基地上附属房屋则土地要随之一并转让，反之若转让农村宅基地则附属房屋也要一并转让；基于农村宅基地所有权属农村集体经济组织集体享有，农村村民对宅基地之上的房屋等建筑物享有所有权，但对宅基地不享有所有权。因此，如果允许自由处分转让农村房屋所有权，根据“房地一体”主义兼采“房随地走”，宅基地使用主体必然会无限扩大，造成农村宅基地变相流转与流失。
3.宅基地的社会保障属性和一户一宅的特殊政策
从宅基地法律特征看，宅基地具有严格的身份性、无偿适用性、限制流通性特点，故宅基地使用权有别于国有土地使用权，不能自由转让。从宅基地性质看，在我国目前城乡二元体制下，农村村民的医疗、住房、保障等得不到充分保障，宅基地是村民的安身立命之本，具有浓厚的福利色彩，它是对村民生存和发展最低标准的保障，关乎社会的和谐稳定。
《土地管理法》（2019修正）第62条第1款规定了我国农村地区执行“一户一宅”的制度，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此，依据“一户一宅”的规定，农村村民只能拥有一处宅基地，若法院对农村宅基地及附属房屋强制执行将会使得农村农民不能再次取得宅基地进而损害农村村民的权益。即，土地管理部门依照宅基地使用权转让只能在本集体经济组织成员之间进行的规定，对于其他成员和城镇居民购买宅基地房屋或以宅基地房屋抵偿债务的，均不予办理过户手续，使法院无法将农民的宅基地房屋依法抵偿债权。
（二）支持农村宅基地使用权及附属房屋执行
1.法规层面并未禁止
首先，《土地管理法》（2019修正）删除了原第63条规定，即农村宅基地流转的禁止性规定。同时规定了集体经营建设用地出让、出租表决方式，即集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
其次，《土地管理法》（2019修正）第62条第5款（原第62条第4款），不是为了限制宅基地使用权的转让，而是为了规范村民的申请行为。该条文的立法本意是规范宅基地的申请行为，是对村民宅基地分配申请资格上的限制，而并非对宅基地使用权转让的禁止。
再次，虽然2004年10月21日施行的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号]第10条，限制了城镇居民在农村购置宅基地，但该禁止性规定系国务院行政法规，其效力低于法律，并且该禁止仅是针对转让双方积极主动达成转让合意的情形，对于进入司法强制执行程序中的转让应不予适用，亦不属于法律规定的强制性规定范畴。并且，自然资源部于2020年9月9日发布的《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》明确，城镇户口的子女能继承父母农村宅基地，这也侧面反映出，法规层面并未禁止。
2.强制执行措施的法定性
法院对农村宅基地使用权及附属房屋进行强制执行，系依法定理由（如生效判决书、调解书、裁决书）并经法定程序（查封、扣押、冻结）的法律强制行为，具有法定性。其不同于农村村民之间及与城镇居民之间的私下流转，有利于司法公信力与法治社会的建立。正是因为有民事执行制度来保证生效法律文书确定的权利得以实现，才使得国家裁判制度具有制度权威进而建立起人民对于整个法律制度的信心。若法院仅对于农村宅基地予以查封，不予处置，并非是对于农村宅基地的法益保障性考虑，相反不仅事实上纵容被执行的失信行为，亦损害了申请执行人合法权利，使申请执行人与被执行人之间的利益保护处于严重失衡的状态。生效的法律文书内容得不到有效执行，民事执行制度的根基将遭受破坏，何谈申请执行人的合法权益。
3.物权平等原则
《民法典》第207条规定了物权平等保护原则，即国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。该条是《民法典》总则编法律面前人人平等规定在物权编的落实。对民事主体的物权予以平等保护意味着，当城镇居民对其房产可以自由处分、使用、收益的同时，农村村民对其自有房屋亦应可以自由处分、使用、收益。但现状中，农村村民对其自有房屋的处分却受到严格限制，这有违物权平等原则且与市场经济的本质相悖。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任”，要“健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体”，实现土地使用权在城乡之间有限流转，有助于破解城乡二元化格局，且能与宅基地及房屋可继承制度、覆盖城乡的社会保障制度等协同作用。
4.农村宅基地上的房屋性质属于家庭成员共有
依据（2020）最高法行申13472号的判例，认为根据《土地管理法》第62条，关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，农村宅基地的使用权和处分权是以户为单位的，农村宅基地上的房屋是家庭成员的共同财产。也就是说农村宅基地上的房屋是这一户家庭所有成员的共同财产，而不是户主的个人财产。
根据民事诉讼、土地管理等方面的法律精神和规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，村民出卖、出租住房后，不再批准其宅基地申请。如果被执行人迁出原集体经济组织，或者虽未迁出，但另有住房的，法院对其农村房屋可以执行。可见，法律是允许在充分考虑被执行人基本生存条件后，登记在被执行人名下的宅基地是可以执行的。如果宅基地房产被执行后，被执行人及其家人没有宅基地的，可以租赁他人宅基地房屋或者村委提供相应的房屋进行居住。
严格来说，相应房产即便登记在被执行人名下或由被执行人占有使用的，不能认为只是债务人的财产，应当认为属于家庭共同财产，同时，相应宅基地证书上登记的可能只有户主一个人，有些地方会登记家庭成员人员。农村宅基地上的房屋属于家庭财产，即使被法院查封，在拍卖时只能处理被执行人对房产享有的份额，不得损害其他共有权人的财产份额。虽然被执行人名下宅基地房产一旦被执行，不会再次批准其宅基地申请，但是其他家庭成员在符合本地规定的情况下，可以另行申请相应宅基地。
三、目前国内的实务现状
不同地区的法院对该问题有不同的做法。
（一）有的地方法院明确农村宅基地及附属房屋不能执行。
1.广东省雷州市人民法院（2013）湛雷法执异字第21号裁定书。法院认为，根据《土地管理法》第63条的规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。由于本案中查封的房地产土地属于农村宅基地，经征求土地管理部门意见，该宗土地不能办理变更登记手续，因此，该房地产未符合评估拍卖的条件，本院中止对该房地产的执行并无不当。申请人请求对该房地产继续执行，理由不成立，本院不予支持。
2.西安市长安区人民法院(2020)陕0116执异53号裁定书，法院认为，因农村宅基地禁止上市流通，属于法律及司法解释禁止处置的财产，故暂不宜处置。驳回异议人的异议。
其他还有，广州市黄埔区人民法院（2021）粤0112执12874号之一裁定书，法院认为，因权利性质属于批准拨用的农村宅基地使用权，依法不得拍卖处置。江苏省苏州工业园区人民法院（2020）苏0591执2978号之一裁定书持同观点。
有的地方法院规定可以查封宅基地上房产，但未明确是否可以查封宅基地使用权、是否可以拍卖宅基地使用权及地上房产，如广东省深圳市中级人民法院（2020）粤03执复623号裁定书等。
（二）有的法院确定农村宅基地及附属房屋可以执行。
1.江西省上饶市中级人民法院（2020）赣11执复8号裁定书。法院认为，本案中，广丰法院对案涉房产采取强制执行措施符合法律规定，吴某复议主张没有事实与法律依据。具体分析如下：执行程序中能否依法强制执行宅基地使用权及地上房屋。根据《查冻扣规定》第2条的规定，人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。虽然物权、土地管理等法律法规对宅基地使用权的取得、行使和转让有严格的限制性规定，但并不妨碍法院在执行程序中依法对其采取强制执行措施。因此，广丰法院查封案涉房产并无不当，需说明的是，针对案涉房产后续变现的司法处置仍需符合物权法、土地管理法等法律法规以及民事执行程序的相关规定，如对受让人主体资格作相应限制等。综上，裁定驳回吴某的复议请求，维持原执行裁定。
2.贺州市八步区人民法院法院（2019）桂1102执异94号裁定书。法院认为，本案执行拍卖的房产使用的用地虽为农村集体土地，但该土地由政府文件批复给异议人使用，使用权属明确归异议人享有，且房产权属登记在异议人名下，房、地权属均清晰明确，对该执行标的物的房产部分的执行符合法律规定。而对于该执行标的物房产所使用的集体土地的执行问题，根据《协助执行通知》第24条：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。”的规定，由此可见，执行涉及集体土地使用权的财产有法律依据，而且本案执行的房屋土地使用权已经政府批复归异议人享有，执行异议人名下土地使用权有法可依。综上所述，裁定驳回异议人的执行异议申请。
（三）有的地方法院则更进一步，由同村村民作为买受人，可以执行宅基地及地上房屋使用权及所有权。
如江苏省扬州市中级人民法院(2011)扬执字第1008号裁定书。法院认为，由于法律、政策禁止性规定等方面的问题，以农村宅基地和房屋为执行标的物的案件容易走入执行困境。民事执行制度以最大化实现债权为价值目标，法院应平衡关联法律制度之间的价值，采取有选择地执行房屋所有权、房屋使用权以及房屋拆迁补偿利益等手段变通执行。法院认为，由同为槐泗镇的谢某作为房产买受人，则在房产过户过程中不会因为违反法律禁止性规定而受阻。于是，申请执行人谢某以100万元（含土地价值）价格受让被执行人房产，并向法院交付了高于其债权的差价款，并按一定比例分配给其余所有债权人。
又如广东省高级人民法院（2017）粤执监51号裁定书。法院认为，执行法院在拍卖涉案房屋前，已经征询过广州市天河区国土房产部门的意见，且曾润兴已经交付了全部拍卖款，广州市天河区国土房产部门亦协助执行法院向买受人曾润兴核发了涉案房屋的集体房地产权证。因此，执行法院在拍卖方案中没有限定竞买人的条件并将涉案房屋拍卖过户给非本集体组织成员，不存在违反法律规定的情形。
另外，有的地方法院明确可以查封，拍卖时只能处理被执行人对房产享有的份额，不得损害其他共有权人的财产份额，如重庆市第四中级人民法院（2021）渝04民终1319号判决书。
四、浙江省的做法
笔者研究下浙江情况。义乌市作为农村宅基地改革试点城市，于2021年4月20日发布《关于对市十五届人大五次会议稠江26号代表建议办理意见（答复）的函 》。笔者以此为例简要分析下。
人大代表提出两点建议：一是对被执行人名下的农村宅基地房屋，符合义乌市农村宅基地使用权转让细则条件的，予以挂牌拍卖。二是对审批表中被执行人名下但未做不动产产权证的情况，由法院要求土管部门协助办理并挂牌拍卖。
义乌法院予以答复。一是依据《协助执行通知》第24条第2款规定，对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再进行处理。经义乌法院向当地自然资源和规划局征询意见，《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》所规定的农村宅基地使用权转让须基于农户自愿，但司法处置带有强制性，非其本人意愿。此外，农村宅基地不同于国有土地，农村宅基地的首要功能是村级集体经济组织对其成员的基本住房保障。在农村土地制度改革三项试点中，中央一再强调不能让农民“流离失所”。强行因普通债权纠纷进行司法拍卖，可能会触及农村宅基地制度改革中保障农民“住有所居”的改革底线。因此，宅基地使用权因普通债权纠纷而采取司法处置的情形并未纳入我市宅基地制度改革政策体系设计之内。
二是为进一步保障债权人的合法权益，针对农村房屋不能拍卖但可以用于出租和居住的情况，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第492条规定精神，被执行人财产无法拍卖但适宜管理收益的，可以由法院自行或交由第三人管理。我院对存在财产收益的农村不动产正在积极探索相关强制管理措施，实践中也有少数案件正通过强制收取租金的方式着力解决财产处置难、申请执行人合法权益实现不及时等问题，但由于承租人害怕房东故意刁难、租期太长承办人难以“前赴后继”等原因，强制管理普遍推行的现实条件目前尚不具备，有待于法制进一步健全、人民群众的法治意识进一步提升后逐步推广。对于被执行人收取租金后拒不履行义务的，我院将依法加大拘留、罚款等惩戒力度，情节严重构成犯罪的，及时移送公安机关追究刑事责任。
简言之，义乌法院的情况具有一定普遍性。目前浙江法院“在普通债权案件的执行过程中，法院对被执行人的非抵押农房进行拍卖处置目前仍存在制度上的限制”。于此，法院后续“可以采取强制管理等措施加大案件执行力度，最大限度实现债权人的合法权益”。
而从笔者执业的绍兴市来看，在执行实践中，各基层法院对宅基地及地上建造房屋采取方式相同，即可查封但不能强制执行。2020年，中央农办、农业农村部批复了全国104个县（市、区）和3个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，浙江省象山县、龙港市、德清县、义乌市、江山市入选，绍兴市列入整市推进试点。上述绍兴等地作为试点，至于是否会有所不同，后续情况还有待观察。
五、总结
现行法规层面虽未禁止法院对农村宅基地及其附属房屋的处置，但对于是否可以执行并未明确予以规定，造成司法实践中对于能否执行适用不一。在执行过程中，出现了部分被执行人只有农村宅基地的房屋，而无其他财产线索的情况导致无法执行的情况。总体上，从公开的法院裁判、观点文章来看，法院还是倾向于对农村宅基地及其上建造的房屋予以执行。
笔者认为，在符合《民法典》、《土地管理法》等法律法规以及民事执行程序的相关规定的情形下，对于农村宅基地及附属房屋可以强制执行。哪怕碍于现状，无法采取司法拍卖等措施，也可以对宅基地及地上建造房屋出租、使用产生的租金等收益强制收取。再进一步，在申请条件严格限制及法律禁止性规定的背景下，执行中处置被执行人名下宅基地使用权及其地上房屋目前只能采取变卖的方式，受让人须同时具备如下条件：一是转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；二是受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配的条件；三是转让行为须征得本经济组织同意；四是宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的房屋一并转让。从实际执行出发，法院既要顾及宅基地其对被执行人的社会保障，也要周全申请执行人的利益，从而维护司法权威。
参考文献：
1.徐根才、徐松：《论农村宅基地房屋的执行》，《人民法院报》，2006年10月12日。
2.林振通：《对农村宅基地不能强制执行——与叶竞舟同志商榷》，《人民法院报》2009年7月24日。
3.郑尚元：《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，《中国法学》，2014年02期。
4.《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（粤高法发42号）。
5.《义乌市关于对市十五届人大五次会议稠江26号代表建议办理意见（答复）的函 》（[2021]4号）
5.罗涛：《对宅基地使用权及附着房屋强制执行的争端选择及建议》，《政法论坛》，2017年4期下。
6.胡永康、王芳：《对农村宅基地房屋可以变通执行》，《人民司法》，2013年4期。
7.章武生：《民事执行：树立和维护司法权威的一个重大理论和实践问题》，《政治与法律》，2004年4期。
8.文中参考案例注明案号均来自中国裁判网。
微信扫一扫