房地产开发合规之路( 三十一 ):《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》解读

《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》解读
——房地产开发合规之路( 三十一 )

2020年4月1日,住房和城乡建设部发布《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》(以下简称“暂行规定”),自2020年6月1日起正式施行。

2020年5月29日,公安部令第158号文件,决定废止2009年4月30日发布实施的《建设工程消防监督管理规定》(公安部令第106号,根据2012年7月17日公安部令第119号《公安部关于修改〈建设工程消防监督管理规定〉的决定》修正)(以下简称“旧规”),自2020年6月1日起施行。

2020年6月16日,住房和城乡建设部印发《建设工程消防设计审查验收工作细则》(以下简称“细则”)和《建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查文书式样》。

建设工程消防设计审查验收对于建设工程来说至关重要,关系到整个工程的质量、施工工期,也关系到建设工程竣工后在使用过程中的人身财产安全。本文对《暂行规定》及《细则》出台的背景、出台后变化以及仍需进一步细化的地方进行分析和解读。

 

一、出台背景

(一)现实背景

1.原来的建设工程消防设计审查验收制度在实践中存在不同审查主体权责不明、效率低下、流程繁琐等弊端,影响建设工程的施工工期及良好营商环境的创造;

2.住房建设部门对消防设计审查分建筑、水、电、暖通等专业,疑难问题有专家团队提供技术支持,而消防机构并不分专业审查,一个人审查所有专业,疑难问题则是通过单位的会商制度解决;

3.消防设计审查移交之前,由消防机构独立负责消防设计审查,移交住房建设部门后,消防设计审查并入审图中心,与施工图、人防、消防等一并审查,减少了审查单位,方便了群众办事;

4.国务院正在全面开展工程建设项目审批制度改革,以及优化营商环境。如:

(1)2019年3月13日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》,该《意见》中明确的改革内容为:“对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革。改革覆盖工程建设项目审批全过程(包括从立项到竣工验收和公共设施接入服务);主要是房屋建筑和城市基础设施等工程”。

《意见》的指导思想为:“加大转变政府职能和简政放权力度,全面开展工程建设项目审批制度改革,统一审批流程,统一信息数据平台,统一审批管理体系,统一监管方式,实现工程建设项目审批“四统一。”

(2)2019年10月22日,国务院发布《优化营商环境条例》,《优化营商环境条例》的立法宗旨为:“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。

(二)制定暂行规定和细则的法律依据

1.2019 年 4 月 23 日新修正的《中华人民共和国消防法》规定了特殊建设工程消防设计文件建设单位报住房和城乡建设主管部门(以下简称住房建设部门)审查验收,其他建设工程,建设单位在验收后应当报住房建设部门备案,住房建设部门进行抽查。2019 年 7 月建设工程消防设计审查验收职责由公安部门调整为住房建设部门承担,基本实现了平稳过渡、顺利承接。

2.依据2019年新修订的《中华人民共和国消防法》第十四条的规定:“建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法,由国务院住房和城乡建设主管部门规定。”

二、暂行规定的“新”变化

(一)区分为特殊建设工程及其他建设工程

“暂行规定”将按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程区分为特殊建设工程及其他建设工程。

所谓特殊建设工程包括“旧规”第十三条、十四条中规定的建设工程。具体指:

(1)总建筑面积大于二万平方米的体育场馆、会堂,公共展览馆、博物馆的展示厅;

(2)总建筑面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅;

(3)总建筑面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场;

(4)总建筑面积大于二千五百平方米的影剧院,公共图书馆的阅览室,营业性室内健身、休闲场馆,医院的门诊楼,大学的教学楼、图书馆、食堂,劳动密集型企业的生产加工车间,寺庙、教堂;

(5)总建筑面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房,儿童游乐厅等室内儿童活动场所,养老院、福利院,医院、疗养院的病房楼,中小学校的教学楼、图书馆、食堂,学校的集体宿舍,劳动密集型企业的员工集体宿舍;

(6)总建筑面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧,具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅;

(7)国家工程建设消防技术标准规定的一类高层住宅建筑;一类高层住宅建筑指建筑高度大于54m的住宅建筑(包括设置商业服务网点的住宅建筑)。

(8)城市轨道交通、隧道工程,大型发电、变配电工程;

(9)生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头,易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站;

(10)国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼;

(11)设有第一项至第六项所列情形的建设工程;

(12)第十项、第十一项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑。

“暂行规定”将特殊建设工程以外的其他按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程称为其他建设工程。

(二)程序简化

1.简化特殊建设工程申请设计审查、验收手续

(1)简化申请消防设计审查所需材料:依据“暂行规定”,建设单位申请消防设计审查,需要提交消防设计审查申请表、消防设计文件、建设工程规划许可文件(依法需要办理建设工程规划许可的建设工程)、批准文件(依法需要批准的临时性建筑)、特殊消防设计技术资料(必须采用国际标准,境外标准或采用新技术、新材料、新工艺而不符合国家标准的建设工程)。

自2020年6月1日起,建设单位无需提交建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件和设计单位资质证明文件。

(2)简化申请消防验收所需材料:依据”暂行规定”,建设单位申请消防验收,只需提供消防验收申请表、工程竣工验收报告、涉及消防的建设工程竣工图纸。

建设单位无需提供消防产品质量合格证明文件、具有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、装修材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证、消防设施检测合格证明文件、施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件。

2.简化其他建设工程备案、抽查程序

减少备案次数:对于其他建设工程,建设单位取得施工许可后不必办理消防设计备案。只需在建设工程竣工验收合格后报消防设计审查验收主管部门备案。

简化备案材料:建设单位办理备案时,只需提供消防验收备案表、工程竣工验收报告、涉及消防的建设工程竣工图纸。相比“旧规”规定,所需要的材料大幅度简化。

放宽抽查比例:“旧规”规定,对设有人员密集场所的建设工程的抽查比例不应低于百分之五十。而“暂行规定”未对抽查比例作强制性规定,并将确定抽查比例的权限下放至省级住建部门。《黑龙江省建设工程消防设计审查验收管理实施细则(征求意见稿)》中规定,对人员密集场所及设有人员密集场所的建设工程的抽查比例为40%。可见抽查比例可能会相对减小。

3.缩短流程期限

缩短组织召开专家评审会时限:省级人民政府住房和城乡建设主管部门组织召开专家评审会由自收到申请材料之日三十个工作日缩短为十个工作日。

缩短出具消防设计审核意见时限:由二十个工作日缩短为十五个工作日。

明确专家评审时限:“旧法”中并未对消防设计审查专家评审时间作出规定,“暂行规定”明确专家评审时间不超过二十个工作日。

缩短出具消防验收意见时限:由二十个工作日缩短为十五个工作日。

缩短对确定检查对象的检查时限:由二十个工作日缩短为十五个工作日。

缩短复查时限:对于检查不合格整改的建设工程,建设单位整改完成后,向消防设计审查验收主管部门申请复查。消防设计审查验收主管部门完成复查,出具复查意见由二十个工作日缩短为七个工作日。

(三)暂行规定及细则进一步细化操作规划

1.明确建设单位编制工程竣工验收报告的前提条件

“旧规”中未对建设单位查验建设工程有具体明确的规定。

“暂行规定”第二十七条要求,建设工程竣工后,建设单位组织验收,应当对建设工程进行查验,查验项目包括:

(1)完成工程消防设计和合同约定的消防各项内容;

(2)有完整的工程消防技术档案和施工管理资料(含涉及消防的建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告);

(3)建设单位对工程涉及消防的各分部分项工程验收合格;

(4)施工、设计、工程监理、技术服务等单位确认工程消防质量符合有关标准;

(5)消防设施性能、系统功能联调联试等内容检测合格。

而经查验不符合前款规定的建设工程,建设单位不得编制工程竣工验收报告。这就要求了建设单位必须在消防设计审查验收主管部门进行消防验收之前,先对建设工程进行自我查验,进一步保证了该建设工程的消防相关建设符合标准。

2.明确消防设计审查标准

“暂行规定”第二十三条规定,对于满足(1)申请材料齐全、符合法定形式;(2)设计单位具有相应资质;(3)消防设计文件符合国家工程建设消防技术标准(具有本规定第十七条情形之一的特殊建设工程,特殊消防设计技术资料通过专家评审)这三项条件的特殊建设工程,消防设计审查验收主管部门应当出具消防设计审查合格意见。

3.明确消防验收合格标准

“暂行规定”第三十条明确,对于申请材料齐全、符合法定形式、工程竣工验收报告内容完备、涉及消防的建设工程竣工图纸与经审查合格的消防设计文件相符、现场评定结论合格的特殊建设工程,消防设计审查验收主管部门应当出具消防验收合格意见。

4.明确提出培训要求

“暂行规定”第七条明确提出:从事建设工程消防设计审查验收的工作人员,以及建设、设计、施工、工程监理、技术服务等单位的从业人员,应当具备相应的专业技术能力,定期参加职业培训。

因此,建设、设计、施工、工程监理、技术服务等单位在招聘员工、培训员工方面应当进行符合“暂行规定”要求的具体规划。

(四)“暂行规定”施行后的注意事项

1.设定首要责任、主体责任和个人责任

首要责任:建设单位对整个建设工程消防设计、施工质量负首要责任。

主体责任:设计、施工、工程监理、技术服务等单位依法对建设工程消防设计、施工质量负主体责任。

个人责任:建设、设计、施工、工程监理、技术服务等单位的从业人员依法对建设工程消防设计、施工质量承担相应的个人责任。

将责任自单位落实到个人,将会更好保障建设工程消防建设符合相关要求,同时所有建设、设计、施工、工程监理、技术服务等单位及相关从业人员应当引起警觉。

2.细化建设单位、设计单位、施工单位及工程监理单位的责任和义务

“暂行规定”第九至第十二条对建设单位、设计单位、施工单位及工程监理单位的责任和义务作出相应的规定。相比“旧法”,“暂行规定”对于“四单位”责任和义务的要求进一步提高,这意味着,“四单位”在建设过程中,需要更加规范,依法依规,负责任地进行本职工作。

建设单位的责任和义务:

(1)建设单位不得以明示或者暗示的方式,指使设计、施工、工程监理、技术服务等单位及其从业人员违反建设工程法律法规和国家工程建设消防技术标准,降低建设工程消防设计、施工质量;

(2)建设单位依法申请建设工程消防设计审查、消防验收,办理备案并接受抽查;

(3)实行工程监理的建设工程,建设单位应当依法将消防施工质量委托监理;

(4)建设单位委托具有相应资质的设计、施工、工程监理单位;

(5)按照工程消防设计要求和合同约定,建设单位应当选用合格的消防产品和满足防火性能要求的建筑材料、建筑构配件和设备;

(6)建设单位组织有关单位进行建设工程竣工验收时,对建设工程是否符合消防要求进行查验;

(7)依法及时向档案管理机构移交建设工程消防有关档案。

设计单位的责任和义务:

(1)设计单位应当按照建设工程法律法规和国家工程建设消防技术标准进行设计,编制符合要求的消防设计文件,不得违反国家工程建设消防技术标准强制性条文;

(2)设计单位在设计文件中选用的消防产品和具有防火性能要求的建筑材料、建筑构配件和设备,应当注明规格、性能等技术指标,符合国家规定的标准;

(3)设计单位参加建设单位组织的建设工程竣工验收,对建设工程消防设计实施情况签章确认,并对建设工程消防设计质量负责。

施工单位的责任和义务:

(1)施工单位应当按照建设工程法律法规、国家工程建设消防技术标准,以及经消防设计审查合格或者满足工程需要的消防设计文件组织施工,不得擅自改变消防设计进行施工,降低消防施工质量;

(2)施工单位应当按照消防设计要求、施工技术标准和合同约定检验消防产品和具有防火性能要求的建筑材料、建筑构配件和设备的质量,使用合格产品,保证消防施工质量;

(3)施工单位参加建设单位组织的建设工程竣工验收,对建设工程消防施工质量签章确认,并对建设工程消防施工质量负责。

工程监理单位的责任和义务:

(1)工程监理单位应当按照建设工程法律法规、国家工程建设消防技术标准,以及经消防设计审查合格或者满足工程需要的消防设计文件实施工程监理;

(2)工程监理单位应当在消防产品和具有防火性能要求的建筑材料、建筑构配件和设备使用、安装前,核查产品质量证明文件,不得同意使用或者安装不合格的消防产品和防火性能不符合要求的建筑材料、建筑构配件和设备;

(3)工程监理单位参加建设单位组织的建设工程竣工验收,需要对建设工程消防施工质量签章确认,并对建设工程消防施工质量承担监理责任。

三、暂行规定及细则出台后仍需进一步完善之处
住建部门承担消防设计验收后,虽然实现了平稳过渡,顺利交接,但在人员编制落实、部门规章建立、统筹管理协调等方面还存在一些不足。

首先,消防设计审查验收分级管理尚未落实。住房建设部门承接审查验收以来,尚未出台消防设计审查验收分级管理制度,地市级住房建设部门没有依据承担超大、超高和大型化工等特殊建设工程的消防设计审查验收,而所辖地区住房建设部门遇到此类特殊建设工程并不多,他们的专业知识、业务水平有一定局限性,必定会留下隐患。

其次,非特殊建设工程问题多。消防法规定其他建设工程可不经过消防设计审查,竣工后报当地住建部门备案、抽查,此类工程虽然火灾危险性相对较小,一般由资质稍低或知识经验相对较少的年轻设计师设计,由于他们对消防规范掌握得不全面,有时出现娱乐场所无窗、老年人建筑未设计快速响应喷头等问题,整改难度大,业主损失大。

再次,未办理施工许可证、失去监管。相当一部分单位由于以前习惯行为,申报装修消防设计审查同意后,一般不向住房建设部门办理装修施工许可手续,质检安检单位不知情,未参与建设工程的材料使用监督和施工质量监督,隐蔽工程、材料品牌规格型号、燃烧性能等失去全过程监督控制。

最后,消防设计审查验收人员业务能力参差不齐。各地住房建设部门虽然开展了前期准备工作,边学边干,但很多同志没有参加过系统的业务培训,没有进行过资格考试,因业务水平、经验有限,抓不住重点和关键,难以完成好建设工程的消防设计审查验收工作。

作者:徐晨,律师,园区工作室;
胡哲峥,实习生,园区工作室
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