寄送公文不能用顺丰只能用EMS?

用顺丰快递寄送复议决定书行政机关真的违法了吗?

文/ 王政

近日,一则“行政机关用顺丰快递寄送公文被法院判决违法”的新闻上了头条,新闻的主要内容是:某区政府用顺丰快递寄送行政复议决定书,而法院认为行政复议决定书属于国家公文,区政府的行为违反了《邮政法》关于“快递企业不得经营邮政专营的信件寄递业务、不得寄递国家机关公文”的规定,故确认区政府以顺丰方式邮寄行政复议决定书的行为违法。该新闻一出,各大公众号纷纷转载,取标题曰“使用顺丰快递寄公文属于违法,必须使用邮政EMS!”但是,行政机关用快递寄公文一定违法吗?事情并没有这么简单。

一、原案重现:两年前的判决

该案成为新闻事件只是最近的事情,但实际上,新闻所涉及的“贾某诉某区政府不履行行政复议法定职责案”来源于2016年青岛市中级人民法院的一个判决。该案中,贾某以邮寄方式向某区政府提出行政复议申请,该区政府收到信件后,在60日的复议期限内未能作出复议决定,故向贾某作出延期通知书,并在延长后的期限内作出复议决定书,最终通过顺丰快递寄送给贾某。

法院经审理后认为:首先,该案证据不能证明区政府在60日的复议期限内曾向贾某送达过延期通知书,因此虽然区政府在延期后的期限内作出复议决定书,但仍然存在程序违法;其次,《邮政法》规定快递企业不得寄递国家公文,故区政府用顺丰快递寄送复议决定书的行为违法。综上两点,法院确认该区政府作出的复议决定书违法。

二、顺丰寄复议决定书:政府不违反《邮政法》

根据上述介绍,法院判决某区政府复议决定违法的理由有两点:一是法定期限内没有送达延期通知书属于程序违法,二是用顺丰寄送复议决定的行为违反《邮政法》。作为行政诉讼律师,笔者认为第一点理由并无大碍,但第二点理由却不能成立。

《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。”该条文禁止“快递企业”寄递国家机关公文,却并未禁止“快递企业的客户”与快递企业达成快递服务合同、并将国家公文交给快递企业寄送的行为。换句话说,如果快递企业从事了寄递公文行为,根据《邮政法》第七十二条的规定有关部门可以对其罚款甚至停业整顿,但如果快递企业的客户将公文交给快递企业寄递,并不意味着违反了上述《邮政法》的规定。甚至,上述规定也并非效力性强制性规定,客户与快递企业签订的合同并不因此无效。

在行政诉讼中,法院可作为裁判依据的法律法规虽然众多,但这些依据需要满足一个条件——其范的对象是行政机关的行政行为。就笔者看来,《邮政法》的上述规定并非以规范行政行为作为目的,因此原判决中法院引用《邮政法》来判决某区政府寄送行政复议决定书的行为违法并不适当。

三、顺丰寄复议决定书:政府也不违反《行政复议法》

“顺丰寄复议决定书”案中诉争的对象是某区政府作出的行政复议决定书,那么法院应当主要根据《行政复议法》的规定来审查行政复议决定书的合法性。本案中某区政府用顺丰快递复议决定书的行为,实际上涉及行政行为的送达环节。

《行政复议法》对复议决定书的送达并没有提出要求,而是规定适用《民事诉讼法》的相关规定。根据《行政复议法》第四十条规定:“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达,依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”,而《民事诉讼法》第八十八条规定:“直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达”。

因此,在一定条件下,邮寄送达确实是行政复议决定的一种法定送达形式。但是,邮寄送达的具体含义是什么,是仅通过国家邮政机构(即中国邮政)寄送才算是邮寄送达,还是通过其他快递企业寄送(如顺丰公司)也算是邮寄送达呢?

2004年发布的《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》似乎提供了答案,该规定第一条、第二条规定:“人民法院直接送达诉讼文书有困难的,可以交由国家邮政机构(以下简称邮政机构)以法院专递方式邮寄送达”“以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的,其送达与人民法院送达具有同等法律效力”。

这一规定明确了法院在民事诉讼文书送达中应使用中国邮政的法院专递进行送达。但是,该规定的发布机关是最高人民法院,且内容上属于法院工作方面的规定,行政复议机关并非人民法院,复议决定的邮寄送达也不可能有“法院专递”可供使用。在我国“一府一委两院”的国家权力架构下,司法机关与行政机关同受人大的领导,并不存在领导与被领导的关系。如要行政机关在复议工作中也要适用法院关于文书送达方面的规定,无异于用司法机关的工作要求来规范行政机关的工作,显然并不合适。因此,笔者认为,《行政复议法》并未规定行政复议决定的邮寄送达只能通过国家邮政企业,用顺丰快递行政复议决定书也不违反《行政复议法》的规定。

四、问题延伸:用快递寄送其他行政决定违法吗?

由于在我国庞大的行政立法体系中,并不存在名为“行政程序法”的法律,包括行政复议决定在内的其他各种形式的行政决定,在送达方面均无统一的要求,而是散见于各个具体规定当中。关于送达的方式也有不仅包括传统的直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达,更有电子邮件送达、传真送达、移动通信送达等等。

笔者认为,在送达程序规定方面没有规定明文限制快递送达,或者明确规定邮寄送达只能由国家邮政企业进行的情况下,应该对快递送达保持一种开放的态度,毕竟送达的目的是将行政机关的意思表示告知行政相对人,从而使得行政行为生效,快递企业的邮寄送达与国家邮政企业的邮寄送达在当代生活中的差距并没有以前那么巨大,用快递邮寄送达行政决定不宜视为行政行为程序违法。

注:
1.本文所述的新闻2019年1月22日“集邮门户网订阅号”发布的《使用顺丰快递寄公文属于违法,必须使用邮政EMS》一文。
2.本文所涉“贾友宝不服青岛市黄岛区人民政府不履行行政复议法定职责一案”判决书文号为(2016)鲁02行初273号。

作者:王政 律师,泽大政府法律顾问工作室

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