外行看热闹,内行看门道 ——评“法官怒斥区政府”案

外行看热闹,内行看门道
——评“法官怒斥区政府”案

近日,一件由政府强拆引起的行政诉讼案件引发了网络热议,在网上流传的一段3分多钟庭审直播片段中,最高法院第一巡回法庭法官向某地方政府频频发问:

“如果按你们所讲,(拆房子)是瑞鸿公司自己的行为,而且它的行为没有任何法律依据,你们有没有去追究它的刑事责任?”

“那如果你认为是它拆的,那怎么到现在四五年了都没有任何的启动(追责),轻飘的出个说明,它背锅就完了?”

“有合同也不能拆!它有什么权力拆人家房子?包括政府都没有权力去拆房子。”

“你们作为一个区政府,地方上这么大的一个事件,这不是小事,这都四五年了,为什么没人任何启动追责?

在大多数人的认知中,冷静、理性、不发表倾向性意见是法官的标准姿态,而这一段视频中法官的发言却显得义正词严、掷地有声甚至是略带情绪的斥责。在网络上,留言和评论显示出多数大众对该法官的认可和赞许,这一定程度上也说明了公众对这一事件的基本价值判断。

不过,在该事件传播和发酵过程中也出现了不少误读,比如有人认为政府没有权力强拆老百姓的房子,只要是强拆就是违法等等。从大众普遍是非观的角度理解法律常常会产生这样的偏差,而行政法领域因其特殊的专业性,有时连具有一定法律知识的人也未尝能够拨云见日。

作为行政诉讼领域的专业律师,笔者以下将通过梳理该事件涉及的几个问题,为大家带来热舆论背后的冷思考。

一、案件回顾:房子是在什么背景下被拆的?

目前,该起再审申诉案件已经有了最终结果,从中国裁判文书网公布行政裁定书来看,案涉房屋系再审被申请人黄某于1998年购买的湖南郴州南燕汽车厂职工用房。

2008年7月——郴州市人民政府召开专题会议,同意南燕厂负责制定该厂职工用房的安置方案及签订拆迁补偿安置协议。

2008年9月——南燕厂制定职工住房拆迁安置办法。

2008年11月——黄某与南燕厂、郴州振鹏地产开发有限公司签订《职工住房拆迁安置补偿合同》。

2010年10月27日——南燕厂同意郴州振鹏地产开发有限公司委托郴州瑞鸿置业开发有限公司(以下简称瑞鸿公司)承担拆迁安置工作。

但是,不知道什么原因案涉房屋此后一直没有被拆除,直到......

2014年6月10日——房屋所在地的社区居委会委托该市房屋安全鉴定办公室对案涉房屋进行安全鉴定,并确定该房屋为D级危房。

2014年6月23日——当地区政府发布《紧急避险措施通告》,对包括案涉房屋在内的共八栋危房实施停水断电、警戒隔离,对住户进行疏散撤离,同时在确保安全的情况下拆除危房。

2014年6月26日——当地街道办事处请求区政府对案涉房屋所在的区块共七栋危房采取紧急避险,进行整体拆除。

2014年6月28日——区政府作出批复,同意并委托该街道办对南燕厂家属区所有D级危房依法进行整体拆除。

因此,从公开的裁定书来看,案涉房屋的拆除既有房屋拆迁的背景,又有危房解危的背景,正因为这双重背景的原因,再审中双方对房屋是在拆迁中被拆除的还是在危房解危中被拆除的这一问题产生了争议。

二、争议焦点:房子到底该算谁拆的?

再审中申请人北湖区政府认为:案涉房屋是2014年6月19日开始被拆除,到6月26日已经拆除完毕,而区政府只是在2014年6月29日上午采取紧急避险措施。另外瑞鸿公司提交的情况说明证实案涉房屋是由南燕厂授权瑞鸿公司拆除的,所以该房屋的应该算是瑞鸿公司拆除的。

但被申请人黄某认为:北湖区政府发布的《紧急避险措施通告》明确了案涉房屋所在的属于“紧急避险”的强拆范围,该区政府于2014年6月19日开始对案涉房屋所在的第30栋进行了半个月的拆除,且该区政府于2015年7月9日的信访回复中已经承认是其依职权拆除案涉房屋,所以该房屋应该算是区政府拆除的。

再审法院最终认为:北湖区政府虽然主张案涉房屋是2014年6月19日开始被拆除,6月26日前已经拆除,该府只是在2014年6月29日上午采取紧急避险措施。但案涉房屋的拆除是一个连续的过程,根据2014年6月29日着警服人员在案涉房屋前与被拆迁人员对峙的照片,现有证据无法证明案涉房屋在2014年6月26日前已经被拆除完毕。此外,二审查明2014年6月19日街道办工作人员在黄某之妻王某被带离案涉房屋后为其安排住宿等行为均可以证实该拆除行为是由北湖区政府委托的。

因此,法院进一步认为:案涉房屋是由北湖区政府委托郴江街道办所拆除,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告,北湖区政府应当作为本案被告,为拆除行为承担责任。而北湖区政府主张案涉房屋是由南燕厂授权瑞鸿公司拆除,缺乏其他证据佐证,不足以推翻在案证据证明的事实。

从上述论述来看,再审法院并不对区政府提出的说法买单,并不认为仅凭瑞鸿公司的一纸说明就能将拆除房屋的责任“甩锅”出去。法院从黄某与着警服人员对峙的照片,黄某妻子被当地街道办人员带离等客观表现来认定是北湖区政府委托街道及其他主体进行了拆除案涉房屋行为的事实。

三、法条寻踪:什么情况下政府无权自己强拆房子?

网络流传的视频片段中,法官的一句话非常引人注目:“有合同也不能拆人家的房子,我们哪条法律规定,包括政府现在都没有权利拆房子。你看一看法条写的,现在政府有权利拆房子吗?也要申请强制执行啊。”在舆论发酵过程中,这句话被理解成了政府在任何情况下都不能强拆房屋,但这样的理解并不准确。

首先,我们要明白强拆房屋分为两种,一种是政府自己强拆房屋,另一种是政府申请法院强拆房屋(但实务中一般还是由政府组织实施)。本案中无论是按照危房解危程序,还是按拆迁(2011年后应称为征收)程序,行政机关均没有权力自己强拆房屋。

如果按照拆迁(征收)程序,本案的拆迁开始及拆迁协议签订时间为均2008年,按照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定,被拆迁人在搬迁期限内未搬迁的,房屋所在地的市、县人民政府可以责成有关部门强制拆迁。

但是本案实际拆除房屋的时间为2014年,彼时《城市房屋拆迁管理条例》已经被《国有土地上房屋征收与补偿条例》代替,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定:本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。且根据该条例第二十八条的规定,被征收人在法定期限内不复议不诉讼又不搬迁的,市、县级人民政府才能依法申请人民法院强制执行。

如果按照解危程序,房屋所有权人或使用人(根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条行政机关也有房屋安全鉴定申请权)向当地房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构申请鉴定后,当地住建部门在收到鉴定报告申请后可以提出拆除的解危措施。但该解危措施的责任主体仍是房屋所有权人或使用权人,政府并无权力直接进行拆除,在浙江省内,如房屋安全责任主体不进行拆除的,根据《浙江省房屋使用安全管理条例》可以进行罚款,但并没有权力直接进行拆除。

此外,如果跳出本案的限制,行政机关无权自己强拆房屋的情况还有很多,在此仅举一例:《土地管理法》第八十三条规定:责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。因此,在土地行政管理领域,应由自然资源与规划部门或农业农村部门向法院申请强制拆除,而没有自己直接强制拆除的权力。

四、法条寻踪:什么情况下政府可以自己强拆房子?

行政机关显然并非在所有的情况下都没有权力自己进行强拆,最典型的例子体现在违法建筑查处的情况中。《城乡规划法》第六十四条明确规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

因此,行政机关在处理规划类违法建筑时,自己本身就有强制执行权,不需要向法院申请强制执行。不过,根据《行政强制法》第四十四条的规定,在满足拆除的前提下,当事人在法定期限内不复议又不诉讼又不拆除的,行政机关才可以强制拆除。

所以,行政机关自己强拆房子,仍然要等复议和诉讼期间到期后才可以进行。此外,根据《行政强制法》的规定还必须履行催告、公告、听取陈述申辩、作出强拆决定(强拆决定单独可诉)等程序。

五、延伸分析:如果瑞鸿公司“背锅”,要承担什么责任?

本案视频中法官还“怒斥”区政府找了瑞鸿公司“背锅”,把强拆的责任推给公司,并提到:“它(公司)能不能承担这个责任呢?一个公司拆掉一栋楼需要承担什么样的责任呢?只承担赔偿责任就可以了吗?……有没有启动相应的刑事追责呀?……它(公司)背锅就完了?这锅不是这么背的呀?”

确实,案涉房屋被拆除是在2014年,前面已经说明,若按照征收程序应由市县政府申请法院准予强制拆除,若按照解危程序,法律也未规定瑞鸿公司可以强制拆除。因此,除非房屋的所有权人自己同意,否则瑞鸿的拆除行为就涉及违法甚至是犯罪。从本案的情况来看,房屋所有权人黄某明显不同意对房屋进行拆除,那么如果真的按照区政府的思路,该房屋是由瑞鸿公司拆的,该公司应承担什么责任呢?

有意见认为,根据我国《刑法》第二百七十五条的规定:“故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。”因此,瑞鸿公司涉嫌故意损毁财物罪。

但是,《刑法》第三十条同时规定:“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任。”根据罪刑法定的原则,《刑法》第二百七十五条并未规定单位可以构成故意损坏财物罪,所以,要认定瑞鸿公司存在故意损毁公司财物的行为并不可行。

因此,要确定瑞鸿公司的责任,或许应该根据2014年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第三十条的解释》。该解释明确:“公司、企业、事业单位、机关、团体等单位实施刑法规定的危害社会的行为,刑法分则和其他法律未规定追究单位的刑事责任的,对组织、策划、实施该危害社会行为的人依法追究刑事责任。”所以如果真的按照北湖区政府的观点,或许瑞鸿公司、南燕厂甚至政府的工作人员需要承担刑事责任了。

作者:王政 律师,政府法律顾问工作室

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