【重大改革】司法机关机构改革来了……

司法机关内设机构改革已经“胎动”,法院检察院将“瘦身”。
一些地方法院检察院近日召开推进会,部署落实司法改革工作。
全国各级法院、检察院将迎来“瘦身”和内部结构再造,这一轮司法改革的一个核心就是内设机构改革。

近日,天津、新疆、广东、吉林等地法院检察院先后召开推进会,部署落实司法改革工作。

在7月24日召开的全面深化司法体制改革推进会上,中央政法委负责人要求,要把党的十八大以来部署的司法机关内设机构改革和党的十九届三中全会部署的司法机构改革融合起来,加快构建优化协同高效的司法机构职能体系。

会议之后,最高人民法院和最高人民检察院分别召开了专题视频会议和大检察官研讨班,部署司法改革和下半年工作。最高人民法院院长周强指出,要推进法院内设机构改革,加快构建符合司法规律和人民法院实际的内设机构体系。最高人民检察院检察长张军指出,要以内设机构改革为切入点、突破口,推动新时代检察工作创新发展。

不久之后,全国各级法院、检察院将迎来“瘦身”和内部结构再造。

“内设机构改革触及的利益多、牵涉面广,直接涉及领导职位数量、干警职业预期等,是一场‘动奶酪’的硬仗。”华东地区某法院法官表示。

与内设机构相配套的“捕诉合一”等改革,则引发了效率与公平的关于改革目的的争论。

1、法院:法官办公室+审判业务庭

2018年5月25日,最高法院与中央编办联合印发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》,要求2019年3月底前基本完成内设机构改革任务

刑事庭、民事庭、行政庭是我国法院内设的基本审判业务机构,多数法院还继续细分为刑一、刑二、民一、民二庭……

美国、英国的法院均未设置审判业务庭,其审判管理采取的是以法官为中心,由法官、法官助理、记录员、雇员组成“法官办公室”模式。

德国、日本的法院虽设置审判业务庭,但行政事务与审判事务分离,诸如管理法官等辅助事务被从审判业务庭中剥离出去。

我国部分法院也已实行法官办公室模式。

比如深圳前海法院不设审判业务庭,根据业务需求,围绕主审法官建立若干专业审判团队,法院仅设立司法政务处、审判事务处两个综合部门。

深圳前海合作区法院

珠海横琴法院也不设审判业务庭,审判团队之外的内设机构包括审判管理等三个办公室,以及一个执行局和一个法警队。

珠海横琴新区法院

“这种模式主要在新设立的法院中实行,而且一般适用于法官人数较少、受理案件数量不多的法院,在其他法院可能阻力较大。”上述华东地区某法院法官说。

正在修订的人民法院组织法草案规定,人民法院根据审判工作需要,可设必要的审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以设综合审判庭或者不设审判庭。

在海南省5家内设机构改革试点之一的乐东县法院,原有的民一庭、民二庭、刑庭和行政庭整合为综合审判庭,下设民事、刑事、行政三个审判团队。整合后,原属于庭长的行政管理权上交给分管院领导。

合并同类项是多数法院采取的改革举措。据公开报道,天津市中级、基层法院(除滨海新区法院外)及海事法院已完成内设机构改革工作,并完成“三定”方案,内设机构数量由改革前的361个减至234个,精简比例为35.2%。

大量的非审判业务部门被合并,比如西南地区一家基层法院有20个内设机构,非审判业务部门为9个,有的部门只有1名工作人员,且工作量集中在年底考核期间。

“在改革前的业务庭中,一名法官可能几十年都只审理某一种类型的案件,造成专业窄化,而审判团队模式,对每名法官的案件分配更具合理性。”清华大学法学院教授张建伟透露。

2、检察院:按案件类别设立机构

国家监察体制改革和司法体制改革叠加,检察机关内设机构变化将更大。

《检察日报》7月26日报道称,反贪转隶前,检察机关以反贪为主、为重,导致反贪与其他工作不平衡。

“反贪等部门转隶至监察委后,检察机关的侦查权缩水,但也给了检察机关强化其他职权的契机。”张建伟说。

7月25日举行的大检察官研讨班释放了检察院内设机构改革的“信号”

重新组建专业化刑事办案机构,统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能;

设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组;

规范机构职能、名称,地方检察机关机构设置理念上与最高检相同,省、市两级院主要业务部门原则上与上级院对应设置。

“总体上,要以案件类别划分、实行捕诉合一,形成完整的、适应司法责任制需求、有助于提高办案质量效率和提升检察官素质能力的内设机构体系。”最高人民检察院检察长张军在研讨班上说。

以案件类别划分内设机构,意味着将出现更多专门检察部门,比如各地检察院普遍设立了未成年人案件检察部。

还有一些地区设立了适应当地需要的专门机构,比如上海市设立了金融和知识产权检察部门,北京市设立了国家安全和公共安全检察部门。

目前,社会呼声较高的是专门的生态环境检察部门

以往检察院的刑事检察业务机关分为审查逮捕部门和公诉部门,“两个部门合并后,再重新划分为5个部门,其中一个为刑事执行检察部门,其余4个部门按照犯罪类别划分。”知情人士透露。

“除了是内设机构整合的需要,捕诉合一还有利于检察院提升办案效率。以往检察院的审查逮捕部门对公安机关提请逮捕案件要进行审查,如果案件起诉后,还要移交同一个检察院的公诉部门进行审查起诉,两道审查大多是重复性审查。”张建伟说。

但是,捕诉合一受到了刑诉法学界的质疑。

“甚至检察院侦监部门也有一定的疑虑,即捕诉合一是否会弱化检察院的侦查监督职能,是否会弱化检察权内部的制衡。还有学者认为,审查逮捕具有司法审查属性,应该在以后的改革中逐步移交给法院行使。”张建伟介绍。

“尽管有争议,捕诉合一改革已经是箭在弦上,各地检察机关决心都很大。”

文章来源:21世纪经济报道,作者:王峰。


新闻延伸:

基层检察院内设机构改革江苏方案

2018年5月3日,江苏检察网刊发了一篇文章,介绍了基层检察院内设机构改革江苏方案。

文章说,这份方案是在中央相关政策文件的基础上,结合江苏实际和前期试点经验制定的,遵循了“精简、务实、效能”的原则,融入了江苏检察元素,体现了江苏检察特色,为全国基层检察院内设机构改革提出了江苏方案。

文章表示,从今年5月1日起,江苏113家基层检察院将全面试点运行内设机构改革。

2016年8月,中编办和最高检联合下发了《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》。2017年7月,全国政法委书记座谈会再次提出,要推动省以下司法机关内设机构改革,建立新型办案团队和新型管理监督机制。

2016年11月,江苏确定了南京市玄武区院、高淳区院,泰州市姜堰区院、海陵区院,南通如皋市院、崇川区院6家基层检察院作为试点。

改革以来,6家试点院内设机构数量减少一半以上,更多的检察人员被充实到办案一线,案多人少的现象有所缓解,司法办案扁平化运作的工作质效正逐渐凸显。

1、江苏检察如何做到健康“瘦身”?

根据中央相关文件,不同规模的基层检察院,设置不同数量的内设机构。以50人和100人为临界点,规定:编制50人(含50人)以下的院,内设机构不超过5个;51至100人的不超过8个;101人以上的不超过10个。

对此,江苏在考虑不同院的体量和办案工作需求等情况下,设置了相对应的“1+4”“2+5+1”和“2+7+1”三种模式。

编制在50人(含50人)以下的检察院,按照1+4模式设置内设机构。其中综合管理部门1个,检察业务部门4个。

编制51人以上100人以下的检察院,按照2+5+1模式设置内设机构,其中司法行政和综合管理部门各1个,检察业务部门5个。根据人员编制数和办案量考虑设1个专业化业务部门。

编制101人以上的检察院,设置为“2+7+1”的模式,其中“2”为司法行政和综合管理部门,“7”则是在5个检察业务部门基础上,增加刑事检察四部、五部,承担未成年人或者刑事执行检察等职责;“1”为可以机动设置1个机构,作为专业性办案机构。

江苏经过对全省113家基层院进行了严格测算,全省51人至100人的基层检察院占73%,而这个区间数量跨度比较大。

因此,对于51人至60人以下的院,原则上按“1+5”模式设置,即设置1个综合部门,5个业务部门;

61人以上至75人以下的院原则上按照“2+5”模式设置,即2个综合部门、5个业务部门,内设机构总数为7个。

对于76人以上100人以下的院,各个院可根据办案工作实际需要,可再设立1个专门性或专业性办案机构,内设机构总数为8个。

2、检察职能如何有效整合?

在各类检察职能中,谁与谁的整合能最大限度提升检察工作效能?江苏方案给出了自己的思路。

江苏方案中,总体上的组合是:

公诉科与未检科合并,组成刑事检察一部;

侦查监督职能与刑事执行检察职能合并,组成刑事检察二部;

民事行政检察职能与控告申诉检察职能合并,组成民事行政和控告申诉检察部;

案管、研究室、技术科、警务科等组成检察综合业务部;

办公室、政治处、行装科等组成检察综合管理部。

当然,根据体量和工作需要,还可按规定设置专门办案机构。

3、检察专业化

据介绍,按照方案改革后,江苏基层检察院各业务部设主任、副主任各一名。

主任原则上由分管领导兼任,副主任可由原来的科长担任,也可以通过竞争选拔的方式产生。

其中,副主任的职责就是协助主任开展司法管理和行政管理相关工作,并按规定的比例承担司法办案任务。

另一方面,检察专业化具体为检察队伍的专业化水平。

今年年初,如皋市检察院筹划建立“生态环保检察中心”,专业化集中办理环境资源类案件。

相较于前期试点的专业办案组织,此次江苏方案特别对“专业办案机构”和“专门办案机构”的设置标准进行了具体规定,将案件办理的专业化、专门化以部门的形式予以固化。

方案规定,专业机构主要承办食品、药品、环境资源、金融、网络、知识产权、国家安全等专业性案件;专门办案机构则是指未成年人检察、刑事执行检察等机构。

值得一提的是,江苏方案在鼓励的同时,不搞“一刀切”,避免“一味求新求异、但观赏价值大于实用价值”,而是提高设置门槛,细化设置条件,注重务实和效能的发挥。

方案规定,专业机构的设置要充分考虑满足办案任务需要和经济社会发展,符合司法规律,并且上年度专业性案件审查起诉数量一般在70件以上;未成年人检察机构的设置需符合“上年度未成年人刑事案件审查批捕、审查起诉数量超过70件,或帮护、救助、矫正总人数超过100人”的标准;刑事执行检察专门机构的设置要保证“上年度刑事执行监督案件数量超过450件(不含社区矫正、强制医疗监督案件),或年度社区矫正、强制医疗监督总人数超过650人。”

内设机构改革后,基层院主要任务是司法办案。机构设置不再“五脏俱全”。

另一方面,诸如法律政策研究、教育培训、司法鉴定等部分职能调整由设区市院统一行使,不再纳入对基层院考核范围。

此外,江苏方案提出全省统一名称、统一职能、统一标准、统一设置模式,切实改变过去突出主业不够、交叉重复、职责不清情况,实现检察机关内设机构的科学规范统一。

据悉,此次全面试点分三个步骤推进,所有基层院的改革方案先由市检察院审核,再由省检察院最后把关。从岗位名称到个人安排,悉数列明,逐一过堂,确保规范统一落到实处。

文章来源:江苏检察网,作者:田野、梁爽。

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