最高院印发 “四类案件”监督管理指导意见

最高院印发 “四类案件”监督管理指导意见

最高人民法院印发
《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:

现将《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》予以印发,请结合实际认真贯彻执行。执行中遇有问题,请及时报告最高人民法院。

最高人民法院
2021年11月4日

关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见

法发〔2021〕30号

为加强人民法院司法责任体系建设,健全与新型审判权力运行机制相适应的监督管理体系,进一步完善权责明晰、权责统一、监督有力、制约有效、运转有序的“四类案件”监督管理工作机制,结合人民法院工作实际,提出以下意见。

一、各级人民法院监督管理“四类案件”,应当严格依照法律规定,遵循司法规律,落实“让审理者裁判,由裁判者负责”,在落实审判组织办案主体地位基础上,细化完善审判权力和责任清单,推动实现全过程监督、组织化行权,有效防控各类风险,不断提升审判质量、效率和司法公信力。

二、本意见所称“四类案件”,是指符合下列情形之一的案件:

(一)重大、疑难、复杂、敏感的;

(二)涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注,可能影响社会稳定的;

(三)与本院或者上级人民法院的类案裁判可能发生冲突的;

(四)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。

三、“重大、疑难、复杂、敏感”的案件主要包括下列案件:涉及国家利益、社会公共利益的;对事实认定或者法律适用存在较大争议的;具有首案效应的新类型案件;具有普遍法律适用指导意义的;涉及国家安全、外交、民族、宗教等敏感案件。

四、“涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注,可能影响社会稳定”的案件主要包括下列案件:当事人或者被害人人数众多,可能引发群体性事件的;可能或者已经引发社会广泛关注,存在激化社会矛盾风险的;具有示范效应、可能引发后续批量诉讼的;可能对特定行业产业发展、特定群体利益、社会和谐稳定产生较大影响的。

五、“与本院或者上级人民法院的类案裁判可能发生冲突”的案件主要包括下列案件:与本院或者上级人民法院近三年类案生效裁判可能发生冲突的;与本院正在审理的类案裁判结果可能发生冲突,有必要统一法律适用的;本院近三年类案生效裁判存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的。

六、“有关单位或者个人反映法官有违法审判行为”的案件主要包括下列案件:当事人、诉讼代理人、辩护人、利害关系人实名反映参与本案审理的法官有违法审判行为,并提供具体线索的;当事人、诉讼代理人、辩护人实名反映案件久拖不决,经初步核实确属违反审判执行期限管理规定的;有关部门通过审务督察、司法巡查、案件评查、信访接待或者受理举报、投诉等方式,发现法官可能存在违法审判行为的;承办审判组织在“三个规定”记录报告平台反映存在违反规定干预过问案件情况,可能或者已经影响司法公正的。

有关单位或者个人反映审判辅助人员有违纪违法行为,可能或者已经影响司法公正的,参照上述情形监督管理。

七、各级人民法院可以结合本院工作实际,对下列案件适用“四类案件”的监督管理措施:本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书等确有错误需要再审的;人民检察院提出抗诉的;拟判处死刑(包括死刑缓期两年执行)的;拟宣告被告人无罪或者拟在法定刑以下判处刑罚、免予刑事处罚的;指令再审或者发回重审的;诉讼标的额特别巨大的;其他有必要适用“四类案件”监督管理措施的。

八、各级人民法院应当结合本院实际,建立覆盖审判工作全过程的“四类案件”识别标注、及时报告、推送提醒、预警提示机制,明确各类审判组织、审判人员、职能部门的主体责任、报告义务、问责机制。对“四类案件”,应当通过依法公开审理、加强裁判文书说理,接受社会监督。

立案部门在立案阶段识别出“四类案件”的,应当同步在办案平台标注,提示相关院庭长,根据本意见要求确定承办审判组织形式和人员。承办审判组织在案件审理阶段识别出“四类案件”的,应当主动标注,并及时向院庭长报告。院庭长发现分管领域内“四类案件”的,应当提醒承办审判组织及时标注,并要求其报告案件进展情况。审判管理、审务督察、新闻宣传等职能部门在日常工作中发现“四类案件”的,应当及时提示相关院庭长。下级人民法院向上级人民法院移送“四类案件”卷宗材料的,应当在原审纸质卷宗或者电子卷宗中作出相应标注。

对案件是否属于“四类案件”存在争议的,可以按照工作程序层报院庭长决定。案件不再作为“四类案件”监督管理的,撤销相应标注,并在办案平台注明原因。

九、立案阶段识别标注的“四类案件”,可以指定分案。审理“四类案件”,应当依法组成合议庭,一般由院庭长担任审判长,并根据案件所涉情形、复杂程度等因素,综合确定合议庭组成人员和人数。

案件进入审理阶段后被识别标注为“四类案件”的,院庭长可以根据案件所涉情形、进展情况,按权限决定作出下述调整,调整结果应当及时通知当事人,并在办案平台注明原因:

(一)由独任审理转为合议庭审理;

(二)调整承办法官;

(三)调整合议庭组成人员或者人数;

(四)决定由自己担任审判长。

十、院庭长应当根据《中华人民共和国法官法》第九条的规定,针对“四类案件”审理中需要关注和解决的问题,按照职务权限采取以下监督管理措施:

(一)按权限调整分案;

(二)要求合议庭报告案件进展、评议结果;

(三)要求合议庭提供类案裁判文书或者制作类案检索报告;

(四)审阅案件庭审提纲、审理报告;

(五)调阅卷宗、旁听庭审;

(六)要求合议庭复议并报告复议结果,但同一案件一般不得超过两次;

(七)决定将案件提交专业法官会议讨论;

(八)决定按照工作程序将案件提交审判委员会讨论;

(九)决定按程序报请上一级人民法院审理;

(十)其他与其职务相适应的必要监督管理措施。

院庭长在分管领域、职务权限范围内,按工作程序采取上述监督管理措施,或者对下级人民法院审理的“四类案件”依法履行监督指导职责,不属于违反规定干预过问案件。

十一、院庭长对“四类案件”履行监督管理职责时,应当在办案平台全程留痕,或者形成书面记录入卷备查。院庭长对“四类案件”的处理意见,应当在专业法官会议或者审判委员会会议上发表,并记入会议记录,签字确认后在办案平台或者案卷中留痕。院庭长对合议庭拟作出的裁判结果有异议的,有权要求复议,也可以按照工作程序将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论。院庭长非经法定程序,不得直接改变合议庭意见。

十二、承办审判组织发现案件属于“四类案件”,故意隐瞒不报或者不服从监督管理的,院庭长可以按权限调整分案。承办审判组织因前述行为导致裁判错误并造成严重后果的,依法承担违法审判责任。

院庭长因故意或者重大过失,对本人依职权发现、承办审判组织主动报告、有关职能部门告知或者系统自动推送提示的“四类案件”,怠于或者不当行使监督管理职责,导致裁判错误并造成严重后果的,依照干部管理有关规定和程序承担监督管理责任。

十三、各高级人民法院应当充分运用智慧法院建设成果,在辖区内完善统一的“四类案件”识别监测系统,探索构建由案由、罪名、涉案主体、涉案领域、程序类型、社会关注程度等要素组成的识别指引体系,逐步实现“四类案件”的自动识别、精准标注、实时提醒、智能监督管理。在立案、调解、庭审、评议、宣判、执行等环节出现“四类案件”对应情形的,系统可以同步标注、推送,提醒审判组织及时报告,提示院庭长依职权监督管理。对承办审判组织应当报告而未报告,应当提交专业法官会议或者审判委员会讨论而未提交的案件,系统可以自动预警并提示院庭长。

十四、本意见所称院庭长,包括进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长和其他依法承担监督管理职责的审判(执行)部门负责人。

各级人民法院应当结合审判权力和责任清单,明确院庭长在“四类案件”监督管理工作中的具体职责、对应职权和工作程序。院庭长履行监督管理“四类案件”职责的情况,应当计入工作量,纳入绩效考核评价。

十五、本意见由最高人民法院解释。各级人民法院可以根据本意见,结合本院实际,制定或者修订“四类案件”监督管理实施细则,并报上一级人民法院备案。

十六、本意见自2021年11月5日起施行。之前有关规定与本意见不一致的,按照本意见执行。


权威解读

一、起草背景和总体思路

党的十八大以来,人民法院全面落实司法责任制,坚持有序放权与有效监督相统一,不断健全完善与新型审判权力运行机制相适应的制约监督体系,取得一系列制度成果。最高人民法院2015年9月印发的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《责任制意见》),建立了对“四类案件”的个案监督管理模式。即对于“涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的;疑难、复杂且在社会上有重大影响的;与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的;有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的”四类案件,院庭长有权要求承办审判组织报告案件进展和评议结果,视情将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论,且必须全程留痕。最高人民法院2018年印发的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》、2020年印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》,均就完善“四类案件”的监督管理机制作出要求。

近年来,各级人民法院不断深化司法责任制综合配套改革,司法质量、效率和公信力明显提升,但是,随着政法队伍教育整顿工作逐步深入,也暴露出实践中存在的一些问题:一是有的法院怠于或放松对“四类案件”的监督管理,重点不聚焦,履职不到位,责任不落实;二是有的法院仅把“四类案件”监督管理视为院庭长职责,全过程覆盖、多主体参与力度不够;三是有的法院不当扩大“四类案件”范围,变相恢复案件审批制;四是有的法院未有效区分依法监督管理与违规过问干预的界限,院庭长对依法履责顾虑多、动力少,方法不足;五是配套机制不健全,平台建设、分案机制、考核机制与“四类案件”监督管理需要不匹配,没有形成合力。

为有效破解上述问题,最高人民法院严格按照政法队伍教育整顿工作要求,经深入调研,并广泛征求意见,研究起草了《指导意见》。《指导意见》的起草主要依循以下总体思路:一是坚持司法责任制改革方向不动摇,对“四类案件”范围只作优化、不再扩大,重申组织化行权、全程留痕原则,防止改革走“回头路”。二是坚持问题导向、实践导向,重点围绕“四类案件”范围细化、识别流程、监管模式、分案要求、考核机制和平台配套问题,既解决共性难题,又考虑地域、审级差异,避免政策“一刀切”。三是坚持系统集成、协同高效,与专业法官会议制度、审判委员会制度和四级法院审级职能定位改革试点实施办法的基本精神保持协调一致。

二、重点内容

(一)关于“四类案件”的范围界定

根据实践应用情况和监督管理需要,《指导意见》第二条适当优化调整了2015年《责任制意见》第24条规定的“四类案件”范围:将“疑难、复杂且在社会上有重大影响的”,调整为“重大、疑难、复杂、敏感的”;将“涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的”,调整为“涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注,可能影响社会稳定的”;将“与本院或者上级人民法院的类案判决可能发生冲突的”,调整为“与本院或者上级人民法院的类案裁判可能发生冲突的”。

上述调整的主要考虑在于:一是案件的疑难、复杂程度,并不必然与其社会影响成正比,重大、敏感案件也有必要加强监督管理。二是影响社会稳定的案件并不局限于群体性纠纷,有的社会关注度较高,如处理不当,也可能激化社会矛盾,波及社会稳定,必须预先做好防控。三是部分不予受理、管辖权异议、中止或者终结诉讼的裁定,也涉及法律统一适用,不宜将“类案”局限于“判决”。

(二)关于“四类案件”识别标准

征求意见过程中,部分法院建议以列举形式,逐项明确“四类案件”的具体识别标准,方便司法实践中直接适用。我们认为,各级法院人案规模、案件类型、审级职能差异较大,对“四类案件”的范围确定既不宜过于宽泛,也不能过于具体,总体上应有利于实践操作和全过程监督。所以,《指导意见》第三条至第六条以概括方式,明确了认定“四类案件”时应当考虑的因素。

第一,“重大、疑难、复杂、敏感”的案件主要包括下列案件:涉及国家利益、社会公共利益的;对事实认定或者法律适用存在较大争议的;具有首案效应的新类型案件;具有普遍法律适用指导意义的;涉及国家安全、外交、民族、宗教等敏感案件。其中,“具有普遍法律适用指导意义的”案件,主要指法律、司法解释规定不明确或者司法解释没有规定,需要通过司法裁判进一步明确法律适用的案件。“对事实认定或者法律适用存在较大争议的”案件,主要指人民法院受案和审理过程中,侦查、公诉机关或者社会舆论对案件定性、处理存在较大争议的案件。合议庭内部有分歧意见,不能视为“存在较大争议”。

第二,“涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注,可能影响社会稳定”的案件主要包括下列案件:当事人或者被害人人数众多,可能引发群体性事件的;可能或者已经引发社会广泛关注,存在激化社会矛盾风险的;具有示范效应、可能引发后续批量诉讼的;可能对特定行业产业发展、特定群体利益、社会和谐稳定产生较大影响的。实践中,一些案件虽然所涉“人数众多”,如物业纠纷、涉及同一保险公司的交通事故责任纠纷等,但多数属于简单系列案,不存在群体性事件或激化社会矛盾风险,不宜认定为“四类案件”。

第三,“与本院或者上级人民法院的类案裁判可能发生冲突”主要包括下列案件:与本院或者上级人民法院近三年类案生效裁判可能发生冲突的;与本院正在审理的类案裁判结果可能发生冲突,有必要统一法律适用的;本院近三年类案生效裁判存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的。之所以明确“近三年”,是为了合理确定相关案件的范围,具体时间可以从案件受理之日起算。

第四, “有关单位或者个人反映法官有违法审判行为”的案件主要包括下列案件:当事人、诉讼代理人、辩护人、利害关系人实名反映参与本案审理的法官有违法审判行为,并提供具体线索的;当事人、诉讼代理人、辩护人实名反映案件久拖不决,经初步核实确属违反审判执行期限管理规定的;有关部门通过审务督察、司法巡查、案件评查、信访接待或者受理举报、投诉等方式,发现法官可能存在违法审判行为的;承办审判组织在“三个规定”记录报告平台反映存在违反规定干预过问案件情况,可能或者已经影响司法公正的。需要强调的是,对法官违法审判行为的反映、投诉和举报,须实名提出并提供具体线索,经人民法院初步核实后,认为可能或者已经影响司法公正的,才能纳入“四类案件”监督管理,实践中不能仅因存在投诉、举报就启动相关措施,干扰法官依法履职。

(三)关于适用“四类案件”监督管理措施的案件范围

实践中,一些案件虽然不属于“四类案件”范围,但在案由、罪名、诉讼标的或诉讼程序上具有一定特殊性,有必要适用“四类案件”的监督管理措施。因此,《指导意见》第七条明确,各级人民法院可以结合本院工作实际,对下列案件适用“四类案件”的监督管理措施:本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书等确有错误需要再审的;人民检察院提出抗诉的;拟判处死刑(包括死刑缓期两年执行)的;拟宣告被告人无罪或者拟在法定刑以下判处刑罚、免予刑事处罚的;指令再审或者发回重审的;诉讼标的额特别巨大的;其他有必要适用“四类案件”监督管理措施的。

下一步,各地法院可以结合本院人员、案件、审级实际,对照上述范围,综合考虑哪些类别的案件可以适用《指导意见》第十条确定的“四类案件”监督管理措施,并纳入院庭长和审判组织权责清单。但是,在确定范围时,应立足司法规律,聚焦于应当或者可以提交审判委员会讨论的案件,不能任意扩大范围。

(四)关于“四类案件”全过程识别机制

《指导意见》第八条要求各级人民法院结合本院实际,建立覆盖审判工作全过程的“四类案件”识别标注、及时报告、推送提醒、预警提示机制,并分阶段明确了立案部门、承办审判组织、院庭长和审判管理、审务督察、新闻宣传等职能部门的识别责任、报告义务和标注机制。

下级人民法院向上级人民法院移送“四类案件”卷宗材料的,应当在原审纸质卷宗或者电子卷宗中作出相应标注,以便上级人民法院及时研判是否需要在二审、再审阶段将其纳入“四类案件”监督管理。上级人民法院识别判断时,应当结合审级实际和案件阶段性情况,综合考虑案件是否还有必要继续标注为“四类案件”。

对是否属于“四类案件”存在分歧的,按照工作程序,层报相关院庭长解决。具体由哪一级负责人决定,可以根据案件性质和职务权限确定,不宜都报院长。例如,合议庭内部存在分歧的,报庭领导决定;不同职能部门之间存在分歧的,报院领导决定。涉及法律适用问题的,也可以提请专业法官会议讨论。对于已标注为“四类案件”,后因案情或形势发生变化,相关情形不再存在的,可以撤销标注,但应当在办案平台注明原因。

(五)关于“四类案件”的分案机制和审判组织

《指导意见》第九条规定,立案阶段识别标注的“四类案件”,可以指定分案。审理“四类案件”,应当依法组成合议庭,一般由院庭长担任审判长,并根据案件所涉情形、复杂程度等因素,综合确定合议庭组成人员和人数。案件进入审理阶段后被识别标注为“四类案件”的,院庭长可以根据案件所涉情形、进展情况,决定由独任审理转为合议庭审理。有必要由人民陪审员参与审理的,可以依照《中华人民共和国人民陪审员法》第十四条至第十六条确定合议庭组成人员和人数。

之所以强调“四类案件”应当由合议庭审理,主要考虑是:既已列入“四类案件”,强化监督管理,应当有配套的组织和程序保障。随着民事诉讼程序繁简分流改革不断深化,独任制适用范围将进一步扩大,强调“四类案件”由合议庭审理,不会给基层、中级人民法院带来过重负担。另外,明确由合议庭审理,并一般由院庭长作为审判长,有利于审慎认定“四类案件”,避免不当标注或任意扩大范围,实现审判资源与监督管理重心精准适配。

(六)关于“四类案件”的监督管理形式

《指导意见》第十条以“列举+兜底”形式,规定了院庭长可以采取的监督管理措施,即:按权限调整分案;要求合议庭报告案件进展、评议结果;要求合议庭提供类案裁判文书或者制作类案检索报告;审阅案件庭审提纲、审理报告;调阅卷宗、旁听庭审;要求合议庭复议并报告复议结果,但同一案件一般不得超过两次;决定将案件提交专业法官会议讨论;决定按照工作程序将案件提交审判委员会讨论;决定按程序报请上一级人民法院审理;其他与其职务相适应的必要监督管理措施。院庭长在分管领域、职务权限范围内,按工作程序采取上述监督管理措施,或者对下级人民法院审理的“四类案件”依法履行监督指导职责,不属于违反规定干预过问案件。

院庭长可以按照分管领域、职务权限,紧密结合“四类案件”审理过程中需要关注和解决的问题,有针对性地使用一种或几种监督管理措施,确保监督管理资源投入与案件重大、疑难、复杂、敏感程度相适应,平衡好依法加强监督管理与尊重审判组织办案主体地位之间的关系。院庭长对采取相应监督管理举措有分歧的,按工作程序层报院长决定。

(七)关于组织化行权模式

《指导意见》第十一条重申了全程留痕、组织化行权的要求。院庭长对“四类案件”履行监督管理职责时,应当在办案平台全程留痕,或者形成书面记录入卷备查。这里的“留痕”,包括在办案平台或者纸质材料上勾选、批注、圈阅,或者以视频音频等形式记录,只要能够完整、准确体现监督管理的主体和内容即可。需要强调的是,院庭长对“四类案件”的具体处理意见,应当在专业法官会议或者审判委员会会议上发表,并记入会议记录,签字确认后在办案平台或者案卷中留痕。

院庭长对合议庭拟作出的裁判结果有异议的,有权要求复议,也可以按照工作程序将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论。院庭长非经法定程序,不得直接改变合议庭意见,也不得明示或暗示合议庭接受自己的意见。

(八)关于完善《指导意见》配套机制

《指导意见》第十二条至十五条规定了“四类案件”监督管理的配套机制,主要内容包括:

第一,关于责任机制。针对“四类案件”发现报告和监督管理权责划分不够清晰等问题,《指导意见》进一步明确了审判组织和院庭长的义务。承办审判组织发现案件属于“四类案件”,故意隐瞒不报或者不服从监督管理的,院庭长可以按权限调整分案。承办审判组织因前述行为导致裁判错误并造成严重后果的,依法承担违法审判责任。院庭长因故意或者重大过失,对本人依职权发现、承办审判组织主动报告、有关职能部门告知或者系统自动推送提示的“四类案件”,怠于或者不当行使监督管理职责,导致裁判错误并造成严重后果的,不属于违法审判责任,但应当依照干部管理有关规定和程序承担监督管理责任。

第二,关于信息化平台建设。《指导意见》明确将各高级人民法院作为信息化平台的建设主体,要求各地充分运用智慧法院建设成果,在辖区内完善统一的“四类案件”识别监测系统,探索构建由案由、罪名、涉案主体、涉案领域、程序类型、社会关注程度等要素组成的识别指引体系,逐步实现“四类案件”的自动识别、精准标注、实时提醒、智能监督管理,改变传统“盯人盯案”的监督管理模式。各地应充分整合利用好现有的信息化平台,防止重复建设,提升平台效能。

第三,关于绩效考核机制。调研过程中,许多院庭长表示,按照目前的考核机制,如果没有参与合议庭审理,对 “四类案件”的监督管理不能视为“办案”,也无法计入案件数量,但相关工作占用时间精力较多,也额外增加了责任,建议在绩效考核中予以考虑。《指导意见》第十四条规定了相关内容,即院庭长履行监督管理“四类案件”职责的情况,应当计入工作量,纳入绩效考核评价。最高人民法院日前印发的《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》第13条也专门明确,对于担任领导职务的法官,应当围绕其履行审核批准程序性事项、综合指导审判工作、全程监管审判质效等审判监督管理职责情况,设置相应指标,纳入考核范畴。

第四,关于制定实施细则。考虑到各级法院情况差异比较大,《指导意见》没有具体细分院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长、审判团队负责人在“四类案件”监督管理中的职责权限,只是要求各级法院应当结合审判权力和责任清单,明确院庭长在“四类案件”监督管理工作中的具体职责、对应职权和工作程序,具体可以在实施细则中明确。各级人民法院可以根据《指导意见》,结合本院实际,制定或者修订“四类案件”监督管理实施细则,并报上一级人民法院备案。

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