最高人民检察院法律政策研究室
关于不起诉案件若干法律适用问题的解答
1.如何正确理解适用证据不足不起诉？
答：关于证据不足不起诉的适用条件，《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》相关条文进行了明确规定。《刑事诉讼法》第一百七十五条第四款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”《人民检察院刑事诉讼规则》第三百六十八条规定：“具有下列情形之一，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件：（一）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；（二）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；（三）据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的；（四）根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的；（五）根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。”据此，一般认为，证据不足不起诉以事实不清、证据不足为前提条件，是围绕犯罪构成要件的事实认定层面存疑而作的不起诉。对于案件事实、证据有疑点的，人民检察院应当综合运用退回补充侦查、补充调查与自行侦查措施，积极补充、核实证据，只有在法定期限内仍无法达到起诉条件的，才可以作出证据不足不起诉决定。只是不影响定罪的情节未查清的或者对于案件定性有不同认识的，不得作出证据不足不起诉决定。
2.证据不足不起诉是否必须经过两次退回补充侦查？
答：检察机关作出证据不足不起诉决定，并非一律都需要经过二次退回补充侦查后才能作出。主要考虑：一是《刑事诉讼法》第一百七十五条第四款规定，对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。这是2012年刑事诉讼法对原规定的“对于补充侦查案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”所作的修改，明确了二次补充侦查后仍不符合起诉条件的案件的法律后果，即人民检察院“应当”作出不起诉的决定。2018年刑事诉讼法对本条未作出修改。二是为进一步阐明上述立法内涵，《人民检察院刑事诉讼规则》第三百六十七条分两款分别就“两次退补”“一次退补”的后续处理程序进行了细化明确。该条第二款规定，人民检察院对于经过一次退回补充调查或者补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有再次退回补充调查或者补充侦查必要的，经检察长批准，可以作出不起诉决定。实践中应注意，在作出证据不足不起诉决定前，可以根据案件情况决定退回补充侦查是一次还是二次。未经退回补充侦查，检察机关不能作出证据不足不起诉决定。
3.撤回起诉后检察机关作出证据不足不起诉决定前，是否必须经过退回补充侦查？
答：撤回起诉后，不应退回补充侦查，应当依法在三十日以内根据案件情况作出不起诉决定。主要考虑：《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条就撤回起诉的条件、具体情形、后续处理等方面进行了明确，第一款规定在人民法院宣告判决前，经检察长批准，人民检察院可以撤回起诉的七种情形，即“（一）不存在犯罪事实的；（二）犯罪事实并非被告人所为的；（三）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（四）证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的；（五）被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的；（六）法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的；（七）其他不应当追究被告人刑事责任的。”第二款就撤回起诉的后续处理进一步明确，即“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日以内作出不起诉决定。需要重新调查或者侦查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回监察机关或者公安机关，建议监察机关或者公安机关重新调查或者侦查，并书面说明理由。”第三款至第五款就撤回起诉的案件再行起诉进行限定，即“对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。新的事实是指原起诉书中未指控的犯罪事实。该犯罪事实触犯的罪名既可以是原指控罪名的同一罪名，也可以是其他罪名。新的证据是指撤回起诉后收集、调取的足以证明原指控犯罪事实的证据。”一是随着诉讼程序的推进，办案机关对案件事实的认识经多次审查、质证而逐步深化，当出现导致诉讼程序终结的根本性因素时，继续诉讼反而不利于犯罪嫌疑人权利的保障。庭审环节允许检察机关按照法定程序撤回起诉既符合上述认识规律，也旨在及时纠正偏差，节约司法资源。《人民检察院刑事诉讼规则》本条所规定的情形，第（一）至（三）项、第（五）至（七）项属于导致诉讼程序终结的根本性因素，实践中无异议。需要特别说明的是，对于第（四）项“证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的”，要注意把握此类情形中的“不符合起诉条件”的限定，这里是指证据条件已经不再具备提起公诉的可能性，从根本上将导致诉讼程序终结，有别于需要简单补充证据的情形。二是禁止诉讼程序倒流是刑事诉讼的基本原理。撤回起诉规定在《人民检察院刑事诉讼规则》第十一章出席法庭，不符合起诉条件的案件撤回起诉后不应再重新履行一遍审查起诉职能。就诉讼流程而言，在审查起诉阶段，人民检察院对于案件事实、证据有疑点的案件，通过退回补充侦查、补充调查，只有符合事实清楚、证据确实充分条件的，才能提起公诉；不符合起诉条件的，就应当作出不起诉决定，不能再进入到庭审环节。到了庭审环节，证据不足或者发生变化，“不符合起诉条件的”更不能退回到审查起诉环节，反复补充侦查、补充调查，拖延诉讼程序。对于需要简单的补充证据的情形，应当适用《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十二条，通过申请法庭延期审理，由检察机关自行收集证据进行侦查，必要时由监察机关或者公安机关提供协助；或者书面要求监察机关或者公安机关补充提供证据。三是对于撤回起诉的案件，如果发现已经立案的犯罪事实需要追究刑事责任，但不是被告人所为的，需要继续侦查或者继续调查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回监察机关或者公安机关，建议监察机关或者公安机关重新调查或者侦查，并书面说明理由。
4.对同一行为人涉嫌触犯数罪的，对部分罪名起诉，部分罪名不起诉的是否需要分别出具决定性文书？
答：该问题需要区分情况作出不同处理。第一种情况：同一办案机关对同一行为人涉嫌触犯不同罪名移送审查起诉的，检察机关审查后认为仅部分罪名符合起诉条件，其他罪名不符合起诉条件。我们认为，对于这种情况，检察机关只需要就符合起诉条件的罪行制作起诉书，不必就不符合起诉条件的涉嫌罪名另行制作不起诉决定书。主要考虑：一是起诉书针对的是经过侦查机关侦查或者监察机关调查后移送的，且符合“犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的”条件的犯罪事实。根据《刑事诉讼法》第一百七十一条（审查起诉的内容）、第一百七十六条第一款（提起公诉的条件和程序），以及《人民检察院刑事诉讼规则》第三百三十条（人民检察院审查移送起诉的案件，应当查明十三项具体内容）、第三百五十五条第二款第（二）项、第三款的规定，即“属于数个罪行的案件，部分罪行已经查清并符合起诉条件，其他罪行无法查清的”，“对于符合前款第二项情形的，应当以已经查清的罪行起诉”，因此，对于一人涉嫌数罪的，如果只有部分罪行已经查清，其他罪行一时难以查清的，应当对已经查清的部分罪行作出起诉决定。二是《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》（高检发办字〔2020〕5号）中“起诉书”要求写明被告人、案件事实情况、“对起诉书所指控的所有犯罪事实，无论是一人一罪、多人一罪，还是一人多罪、多人多罪，都必须逐一列举”；“不起诉决定书”要求写明被不起诉人基本情况、案件事实，“包括否定或者指控被不起诉人构成犯罪的事实及作为不起诉决定根据的事实”。此外，需要提示的是，对于不予认定的犯罪事实，如果存在被害人的，虽然不再另行制作起诉书，检察机关要依法听取意见，同时做好释法说理工作；如果发现另有他人实施该犯罪的，应当依法将线索移送有管辖权的办案部门。
第二种情况：不同办案机关对同一行为人涉嫌触犯不同罪名同时移送审查起诉的（例如公安机关、监察机关对同一行为人分别以诈骗罪、受贿罪移送审查起诉），检察机关审查后认为其中一个办案机关移送审查起诉的罪名符合起诉条件，另一个办案机关移送的罪名不符合起诉条件。我们认为，这种情况，对于符合起诉条件的，应当制作起诉书并依法提起公诉；对不符合起诉条件的，应当依法制作不起诉决定书并送达相应办案机关。主要考虑：一是对于同一行为人涉嫌不同罪名分别属于不同机关职能管辖范畴的，在侦查或者调查环节，由不同机关分别依职权立案。《监察法实施条例》第五十四条规定：“公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪，又涉嫌公安机关、人民检察院等机关管辖的犯罪，依法由监察机关为主调查的，应当由监察机关和其他机关分别依职权立案，监察机关承担组织协调职责，协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。”根据《监察法》第五十二条、《刑事诉讼法》第一百六十二条，案件调查或者侦查终结后，监察机关和公安机关均出具起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送检察机关。检察机关在审查起诉后应当分别出具法律文书送达有关机关，这既契合诉讼前端分别立案的要求，也符合“相互配合、相互制约”的基本原则。二是检察机关作出的不起诉决定文书，是有关机关、公民行使权利的重要依据。《刑事诉讼法》第一百七十九条规定了公安机关对于不起诉案件的复议复核权，第一百八十条、第一百八十一条分别规定了被害人、被不起诉人不服不起诉决定的申诉权、第二百一十条规定了被害人的自诉权。《监察法》第五十四条第四款明确了监察机关对于检察机关作出的不起诉决定的复议权。因此，这种情况下，如果检察机关仅对审查后认为符合起诉条件的犯罪事实制定起诉书，对不符合起诉条件的不出具不起诉文书，将直接影响相关方权利行使。三是不起诉决定书需依法作出。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百六十五条、第三百七十条规定对于公安机关移送审查起诉的案件，不起诉决定需经检察长批准。《监察法》第五十四条第四款对于监察机关移送审查起诉的案件，不起诉需经上一级人民检察院批准。
5.案件移送审查起诉，取保候审期限未满，检察机关是否需要对犯罪嫌疑人重新办理取保候审？
答：案件移送审查起诉，取保候审期限未满，检察机关需要对犯罪嫌疑人重新办理取保候审，个别有特殊规定的除外。主要考虑：一是《人民检察院刑事诉讼规则》第一百零三条规定，“公安机关决定对犯罪嫌疑人取保候审，案件移送人民检察院审查起诉后，对于需要继续取保候审的，人民检察院应当依法重新作出取保候审决定，并对犯罪嫌疑人办理取保候审手续。”2022年9月，《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国家安全部关于取保候审若干问题的规定》第二十六条第一款进一步明确：“在侦查或者审查起诉阶段已经采取取保候审的，案件移送至审查起诉或者审判阶段时，需要继续取保候审、变更保证方式或者变更强制措施的，受案机关应当在七日内作出决定，并通知移送案件的机关和执行机关。”一般情况下，检察机关应当重新作出强制措施的决定，而非单纯出于办案便利继续沿用侦查机关作出的取保候审决定，既符合办案权责一致的原则，也有利于检察机关发现侦查机关在适用相关强制措施中存在的问题，全面履行好法律监督职能。需要特别指出的是，检察机关重新作出取保候审决定并不意味着审查起诉期限等同于取保候审期限。不论犯罪嫌疑人、被告人是否被羁押，均应当提高办案质效，尽快审查。二是2023年“两高两部”《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（高检发办字〔2023〕187号，以下简称《意见》）第二十四条“取保候审期限尚未届满且符合取保候审条件的，可以不再重新作出取保候审决定。”主要是考虑到根据《意见》第二十一条、第二十三条，醉驾案件各地政法机关因地制宜建立了快速办理机制，简化办案流程、缩短办案期限。适用快速办理机制办理的醉驾案件，一般应当在立案侦查之日起三十日内完成侦查、起诉、审判工作。实践中即使不适用快速办理机制的案件，绝大多数情况下也可以在半年内完成侦查、起诉、审判工作，此时并未超出取保候审的期限。需要提示的是，对于在法定期限内无法办结的醉驾案件，后一办案机关应当及时办理新的取保候审手续。2026年1月26日。
微信扫一扫 
